生态保护红线下的自然保护地体系建设问题探讨

环境生态学EnvironmentalEcology

Vol.1No.8Dec.2019

生态保护红线下的自然保护地体系建设问题探讨

1*21

张亦楠，张征云，李怀明，闫

11

佩，廖光龙

（1．天津市环科环境规划科技发展有限公司，天津300191；2．天津市环境保护科学研究院，天津300191）

摘要：自然保护地体系是以国家公园为主体、各类受保护的自然区域为补充的管理体系。生态保护红线是具有特殊重要生态必须强制性严格保护的区域。国家要求将必须严格保护的各类保护地划入生态保护红线管控范围。当前自然保护地功能、

体系建设和生态保护红线划定工作同时开展，过程中存在二者边界范围不一致、缺乏法律体系支撑、土地权属复杂等问题，并确保红线边界与划入红线的自然保护地范围一致，建立法律体系，利用国土规划将自然保护地提出二者的建设应有序开展，“国有化”等建议。

关键词：自然保护地体系；生态保护红线；国家公园；问题与建议中图分类号：X703．5

文献标识码：A

文章编号：2096－6830（2019）08－0049－04

Discussionontheconstructionofnaturereservessystemundertheecologicalprotectionredlinesbackground．ZHANGYi-ZHANGZheng-yun2，LIHuai-ming1，YANPei1，LIAOGuang-long1（1．TianjinHuankeEnvironmentalPlanningTechnologynan1*，

Ltd．，Tianjin300191，China；2．TianjinAcademyofEnvironmentalScience，Tianjin300191，China）．EnvironmentalDevelopmentCo．，

1（8），49～52．Ecology，2019，

Abstract：Thenaturereservessystemisamanagementsystemwithnationalparksasthemainpartandvariousprotectednaturalareasassupplements．Theecologicalprotectionredlinesisanareawithspecialimportantecologicalfunctionsthatmustbeprotectedstrictlyandcompulsively．Itisrequiredtoclassifyalltypesofprotectedareasthatmustbestrictlyprotectedintothescopeofecologicalprotectionredlinescontrol．Theconstructionofthenaturereservessystemandtheecologicalprotectionredlinesarebeingcarriedoutatthesametime．Intheprocess，thereareproblemssuchasinconsistentboundaryscope，lackoflegalsystemsupport，andcomplexlandownership．Itisproposedthattheconstructionofthetwoshouldbecarriedoutinanorderlymannertoensurethattheboundaryoftheestablishalegalsystem，andusetheterritorialplanningto“nationalize”redlinesareconsistentwiththescopeofthenaturereserves，thenaturereserve．

Keywords：naturereservessystem；ecologicalprotectionredlines；nationalparks；questionsandsuggestions

1研究背景

2013年，第十八届三中全会通过《关

，保护地体系指导意见》提出创新自然保护地管理体对自然保护地统一设置、分级管理、分区管制机制，

形成以国家公园为主体的自然保护地管理体系。控，

2017年2月，、《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，印发

明确要求2020年年底前，全面完成全国生态保护红勘界定标，基本建立生态保护红线制度。线划定，

2018年2月，生态环境部下发文件《关于北京等15，省份生态保护红线划定方案的复函》明确要求落要及时勘界定标，实生态保护红线管理责任和措施，

调查生态保护红线内各类基础信息，实现生态保护自然保红线准确落图落地。当前国家公园试点区、

，在第52条于全面深化改革若干重大问题的决定》

“划定生态保护红线”中提出要“建立国家公园体。党的十九大提出完成生态保护红线、永久基制”

本农田和城市开发边界三条控制线的划定工作，加大生态系统保护力度；构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套，建立以国家公园为主体改革生态环境监管。自然的自然保护地体系，

保护地体系是生态保护红线划定的基础。

2018年，建立由自然资源部管理的国家林业和加挂国家公园管理局牌子，整合各类自然保草原局，

负责林业和草原生态保护修复的监护地管理职能，

动植物、森林、草原湿地资源的监督管理，荒漠化管，

、国务防治工作等。2019年6月，

《关于建立以国家公园为主体的自然院印发

08-31收稿日期：2019-），作者简介：张亦楠（1993-女，天津人，硕士，主要从事天津市E-mail：zhangyn2011@生态保护红线研究和天津市环境管理，whu．edu．cn。

·50·

环境生态学第8期

护地体系以及生态保护红线的划定和勘界定标工作正在如火如荼地进行中。

繁多且历史较久，我国第一个自然保护区鼎湖山国家级自然保护区于1956年建立。我国主要的自然风景名胜区、森林公保护地类型包括自然保护区、

湿地公园、地质公园、水利风景区等园、

［2］

2自然保护地体系的概念与内涵

受保护的自然区域被称为保护地

［1］

，如表1

。自然保

所示。自然保护地体系从以自然保护区为主体，向以国家公园为主体的转变是自然保护地体系建立的关键。

自然保护区为基础、护地体系是以国家公园为主体、

各类自然公园为补充的管理体系。自然保护地种类

表1

Table1

自然保护地类型与划入生态保护红线的保护地类型对应表

ecologicalprotectionredlines

Correspondencetablebetweentypesofnaturereservesandtypesofnaturereservesclassifiedas

自然保护地类型（有对应关系）国家公园自然保护区风景名胜区森林公园地质公园

划入生态保护红线的自然保护地类型

（有对应关系）

国家公园自然保护区

风景名胜区的核心景区

森林公园的生态保育区和核心景观区地质公园的地质遗迹保护区

自然保护地类型（无对应关系）

冰川公园草原公园沙漠公园草原风景区

野生植物原生境保护区（点）

划入生态保护红线的自然保护地类型

（无对应关系）

世界自然遗产的核心区和缓冲区国家一级公益林重要湿地冰雪冰川

水土流失、土地沙化、石漠化、盐渍化等生态环境敏感脆弱区

湿地公园

水产种质资源保护区野生动物重要栖息地等水源保护区

湿地公园的湿地保育区和恢复重建区水产种质资源保护区的核心区极小种群物种分布的栖息地饮用水水源地的一级保护区

海洋公园自然保护小区

…………

自然岸线

………………

IUCN基于管理目标把自然保护地分为6类，其国家公园意中严格自然保护区完全禁止人为活动，

此在保护大范围自然生态系统和大尺度生态过程，遗址、物种的保护地，保护自外还包括用于栖息地、

开展自然资源可持续利用的保护地然生态系统、等

［3］

弯，因地制宜

［2］

。游人要给动物让路，不准鸣笛，控

严禁给动物带来恐慌。国家公园属于制说话音量，

禁止捡拾、随意移动公园内的一草一木，国家管理，

即使看到受伤的动物，一般情况下也不允许救治，一切顺应自然发展。

。当前我国只有部分自然保护区的核心区能

其具有最原始的自够达到严格自然保护区的标准，

极少受到人为干扰的完整生态系统。而大然状态，

基础设施和开发部分自然保护区内仍存在居民区、

因此根据我国实际情况，把自然保护放在首建设，

在严格保护的前提下有地利用，允许在限定位，

科学研究和环境教育，即以国区域内开展旅游参观、

家公园为主体的自然保护地管理体系。

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，并我国的不是降低原自然保护区的保护标准。首先，国家公园基本上是从自然保护区等现有的自然保护是对自然保护的强化。其次，国家公地中整合建立，

欧洲的一些国家公园，园的建立以自然为本。美国、

除了公厕和简单补给设施外，不再有其他人为建筑，交通道路遵循自然生态的整体性和系统性，见弯绕

3生态保护红线的概念与内涵

生态保护红线是具有特殊重要生态功能、必须

［4］

强制性严格保护的区域。依据《生态保护红线划

要求，开展生态服务功能、生态环境敏感定指南》

脆弱性科学评估后，将评估结果与各类自然保护性、

形成生态保护红线空间叠加图。其中地叠加合并，

自然保护地包括两类：一是国家级和省级禁止开发包括国家公园、自然保护区、森林公园的生区域，

态保育区和核心景观区等其他类型禁止开发的核心保护区域；二是其他有必要实施严格保护的各如极小种群物种分布的栖息地、国家一类保护地，

重要湿地、自然岸线、冰雪冰川等，如表级公益林、1所示。

生态保护红线范围既包括陆域红线，也包括海

2019年张亦楠等：生态保护红线下的自然保护地体系建设问题探讨

·51·

洋红线，具体分为生物多样性维护、水源涵养、防风固沙、

地质遗迹、河滨岸带等类型，保护重点包括生物多样性、

重要动植物栖息地、滩涂湿地、典型生态系统、

水源涵养、防风固沙、水土流失、地质遗迹、河流、

供水蓄水、防洪等。4二者的区别与联系

自然保护地体系和生态保护红线都是提高生态

产品供给能力和生态系统服务功能、

构建国家生态安全格局的有效手段，

是提升我国生态文明建设水平的有力保障。二者都注重自然生态整体性和系统性，

坚持将山水林田湖草作为一个生命共同体，考虑山脉、

河流、地貌单元、植被等自然边界以及生态廊道的连通性。同时注重自然生态系统的内在规律，合理进行整体保护、系统修复、综合治理。

自然保护地体系是在划定生态保护红线前提下提出的，

是生态保护红线划定的基础。国家公园作为我国自然保护地最重要类型之一、

全国主体功能区规划中的禁止开发区域，

被纳入全国生态保护红线区域管控范围。生态保护红线范围基本涵盖但不限于各类自然保护地，

还包括经科学评估后，位于保护地外的极重要生态功能区和生态环境敏感脆弱区域等需保护的区域。

国家公园为主体的自然保护地体系以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的，实现自然资源科学保护并合理利用，

它重点是对是自然生态系统的保护和自然资源的管理。生态保护红线更是一条

“空间线”，它重点是实施生态空间用途的管制，

限定禁止开发的空间范围，规定生态保护红线范围内禁止与允许的开发活动，

禁止一切对生态环境造成干扰和破坏的开发行为，是一条看得见摸得着的线

［5］

。因此，将重要自然保护地划入生态保

护红线范围内是对生态系统保护、人为活动强度的有力支撑和管理。

5

存在的问题与建议

5.1

问题

（1）生态保护红线和自然保护地体系同时建立

可能导致管理范围不一致。2019年天津市开展红线勘界定标工作，

过程中发现部分自然保护区可能存在边界调整情况，

但时间滞后于红线勘界定标，这就可能导致勘界后的红线边界与调整后的自然保护区边界不一致，

不利于对自然保护地的管理。国家公园正在紧锣密鼓建设中，虽然是各类自然保护地的整合，

但其边界的重新整合肯定会对生态保护红线的边界有所影响。

（2）当前生态保护红线管理办法尚未出台，对生态保护红线的管理思路有待细化，

依据尚不明确。2019年11月，、联合印发

《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》

，提出生态保护红线内，自然保护地核心保护区原则上禁止人为活动，

其他区域严格禁止开发性、

生产性建设活动，并提出除国家重大战略项目外，

仅允许对生态功能不造成破坏的8类有限人为活动，

这是国家首次提出的生态保护红线范围内可开展的人类活动清单，

但后续审批流程、管理程序尚未明确，

红线内允许开发的准入清单、或禁止开发的负面清单也需进一步细化。在管理过程中与、

利益相关方处理相关问题和矛盾时采用的法律依据尚未明确。未来新建的国家公园和其他自然保护地，

划入生态保护红线的程序和要求尚不明确。未来对已划入生态保护红线、经调整的自然保护地，其相应的红线边界调整依据和程序尚不明确。

（3）以国家公园为主体的自然保护地体系的建立缺少法律依据。在国家公园体系较完善的国家，国家公园有关法律的位阶较高、法律体系完善

［6］

。

我国国家公园和自然保护地体系尚处于建设初期，缺少立法。现有管理法规各自，如《自然保护区条例》

《风景名胜区条例》《国家级森林公园管理办法》

等，缺少国家层面的自然保护地体系制度的法律，

缺少立法的整体性和系统性。缺少地方法律效力较高的法规，

当前如《三江源国家公园条例（试行）》

由青海省发布，但这些地方性法律位阶较低，

很难在国家层面进行有效指导。（4）当前的“属地管理”原则制约着自然保护地体系的建设

。《建立国家公园总体方案》中提到国家公园由国家确立并主导管理，

由一个部门统一行使国家公园范围内的生态保护、

自然资源资产管理等职责，

负责协调与当地及周边社区关系。当前各类自然保护地仍是“属地管理”，由履行生态环境保护主体责任，

土地权属多样且复杂。且国家公园范围是相关自然保护地的功能重组，国家公园会存在跨市、

跨省的可能性，是国家公园建设过程中巨大的阻力，国家公园的建设将是一个漫长的过程。

·52·环境生态学第8期

5.2

建议

（1）梳理生态保护红线和国家公园建设的紧迫程度，

开展有序的建设和管理。自然保护地体系建设是需要科学规划、

逐个攻克的长期过程，国家公园建立是自然保护地体系建设的第一步，

也是最关键的一步。生态保护红线是对自然保护地的生态空间用途进行管制，

其边界范围与划入的自然保护地范围一致。因此，

在生态保护红线划定和自然保护地体系同时建立的情况下，

为避免重复工作，生态保护红线的勘界定标应优先开展已要求划入的其他自然保护地，

国家公园在其明确边界范围后划入生态保护红线；同时，国家公园以及自然保护地体系的建设也应加快开展。

（2）加快法律体系建设。建议尽快出台国家层面的生态保护红线管控制度，

地方加紧配套实施细则，

建立准入清单或负面清单等制度，明确未来新增、调整红线区域的具体要求和程序，实现依法保护和监管

［7］

。建立完整的、高位阶的国家公园、自

然保护地法律制度体系。优先出台国家公园建设的法律法规，

以国家公园建设为基础，逐步建立、完善和丰富我国自然保护地法律体系。这是以国家公园为主体的自然保护区体系建立和具体实践的先决条件

［8］

。

（3）结合国土规划，完成国家公园等国家级自然保护地的“国有制”

管控转变。国外一些成功的国家公园在建立之初，其土地权属也像我国一样情况复杂，

矛盾突出，他们通过制定国土规划、强化国土管控，

逐渐实现国家公园所有权由国家所有，其重要的自然资源向国家保护的“国有制”

有序转变。因此，明确以国家公园为主体的自然保护地国土规划的法律地位、规划方向和目标是这一转变的重要保障。参考文献

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2019（2）：51-53．［2］张建亮，王智，徐网谷．以国家公园为主体的自然保护地

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