论人民政协三大主要职能的完善与发展 汪守军 摘 要：人民政协作为中国特色社会主义协商民主制度的重要制度形式和制度平台，在推进中国民主政 治发展和建设社会主叉政治文明中的作用和地位越发重要。随着社会改革的深化，人民政协三大职能和协商 功能有待进一步适应和满足中国政治改革的深入推进和人民群众对民主政治大发展的政治参与愿望和诉 求，其中比较重要的原因是对人民政协三大职能的重要性及其相互关系认识不清或存在错误认识。因此，必 须确立“政治协商是核心、民主监督是关键和参政议政是体现”的理念，高度重视人民政协在促进和完善社 会主义协商民主制度过程中的地位和作用 关键词：社会主义协商民主制度；人民政协；中国特色政治发展道路；人民民主 中图分类号：Ｄ６２７ 文献标识码：Ａ 文章编码：１６７２．３１６３（２０１５）０３—００１２－０６ ２０１２年党的十报告正式提出“完善社会 随着中国经济、政治、文化、社会等各领域改革 发展的深化，人们对人民政协三大职能和协商功 主义协商民主制度”，并把人民政协作为中国特 色社会主义协商民主制度的重要制度形式和制度 能的传统认识已发生重大变化，并且人民政协职 能履行、拓展和协商功能有待进一步适应和满足 中国政治改革的深入推进和人民群众对民主 政治大发展的政治参与诉求和愿望，其中比较重 要的原因是对人民政协三大职能的重要性及其相 互关系认识不清或存在错误认识。因此，为了更 平台，使人民政协在推进中国民主政治发展和建 设社会主义政治文明中的作用和地位越发重要。 在人民政协制度寄托着中国党对“人民民主” 追求的６０多年里，经过“正规化、程序化和规范 化”等制度化发展，人民政协以促进“党派协商、 党政协商、党社团组织协商、政社协商”等社会 政治各阶层、各组织团体、各领域协商的形式推 动人民民主增量式发展，并已逐渐发挥着其他组 好地贯彻党的十和十八届三中全会精神，坚 持走中国特色政治发展道路，推进和完善社会主 义协商民主制度，使党内外、国内外对人民政协 织和制度平台无法取代的重要作用和优势。然而， 的职能和功能有全面、科学、准确的认识，有必 收稿日期：２０１５—０３—０４ 作者简介：汪守军（１９７Ｏ一），男，汉族，四川什邡人，重庆社会主义学院副教授，重庆多党合作历史研究中心副研究员，主 要从事政协理论、中国民主党派史、党史等研究。 基金项目：２０１３年度重庆市社会科学规划项目《中国民主党派代表性与影响力实证研究一一以重庆民主党派为例》阶段性成 果（课题编号２０１３ＪＺＢＢ）。 ｌ２ 要在党和国家面临新形势和新任务以及新的时代 背景下对人民政协的三大职能、其相互关系及其 功能进行明确阐释。 一、政治协商是人民政协职能的核心 人民政协的政治协商是中国党领导的多 党合作的重要体现，是党和国家实行科学民主决 策的重要环节，是党提高执政能力的重要途径。 （一）政治协商攸关党和国家发展大局，具 有战略性、长远性和方向性，是人民政协的核心 职能，也是协商民主最主要的精髓，是人民民主 最直接的重要体现 从人民政协的发展史看，其精髓就是“民主 协商、政治协商”，而“社会主义协商民主制度” 从字面或词法构成来看，其核心是“民主”和“民 主制度”，但这“民主”和“民主制度”受“协 商”限定的，与“选举民主”是有较大差异的， 而且其大前提或制度基础是“社会主义”，而不 是其他什么主义。从社会意识形态和政治发展看， 这个“民主”和“民主制度”不是西方所长期占 据话语权，甚至垄断的“民主”及其政治价值和 实现形式，而是在中国这个特殊的、建设、 改革发展的历史和现实背景条件下与中国国情、 党情、社情、民情相结合而进行实践探索的产物， 是符合中国政治文化传统和民主政治发展实际的， 也与世界民主发展潮流相一致。从２００６年５ 号文件看，人民政协的政治协商制度化、规范化、 程序化建设已日益完善，且协商的参与方已逐渐 扩大到包括各阶层、各方面社会组织、团体以及 各族各界代表人士，其代表陛和权威性逐渐增强， 在某些方面甚至超越了，其作为人民民主最 直接的体现方式之一是不言自明的，而且协商领 域逐渐从政治经济、文化拓展到攸关社会、民生、 国家地方重大建设或发展方向、国家重要领导人 的选拔任用等许多方面，广度和深度都是前所未 有的，而且都立足于宏观战略性、全局性、方向性， 也是政治协商逐渐制度化、规范化、程序化发展 的必然结果。 从协商民主的发展实践看，政治协商的结 果历来都带有全局性、整体性和权威性的特点， １９４９年人民政协通过的“共同纲领”证明了此 点。无论是１９５４年人民政协职能的“归位”还是 ２００５年５号文件和２００６年５号文件的 出台以及党的十和十八届三中全会的精神看， 政治协商在完善和推进社会主义协商民主制度方 面的重要性是不言而喻的。从政治实践看，必须 加强和改善中国党对多党合作和政治协商的 领导。只有这样，政治协商才能够以宏观战略视 野和眼光，把握正确的发展方向和用人选任的正 确导向，胸怀全局，着眼长远和将来；才能够保 证执政党民主执政、科学执政和依法执政，参政 党认真积极履行好其职能，特别是依法参政、为 民参政和当好执政党的参谋、助手和诤友；才能 够团结各族各界各阶层群众，凝心聚力，干对、 干实、干好每一件具体的事情，党和国家事业才 能兴旺发达，民族振兴才有希望。因此，政治协 商作为人民政协的精髓和核心职能是名正言顺的， 也是实至名归的。 （二）目前政治协商面临的问题与对策建议 毫无疑问，经过人民政协６０多年和统一战 线９Ｏ多年的发展，社会主义协商民主制度已发展 到新的历史阶段，政治协商也取得了丰硕的成果， 极大地推进了党和国家事业的发展，特别是十三 届四中全会以来，中国党和各民主党派的政 治协商更加规范了，党作为执政党坚持重大 问题协商于决策之前。如２００５年２月颁 布《关于进一步加强中国党领导的多党合作 和政治协商制度建设的意见》之前， “在全国范 围开展调研，形成调研报告４７篇；召开各类座谈 会３４场、研讨３０多次，近千人次参加；充分吸 收各方面意见，前后修改３６次……经过近一年的 锤炼”［】】。在这２０多年里，、或 者委托有关部门召开的各种协商会、座谈会和通 报会有２００多次，从２００３年、２００４年起，基本 上每年都有１Ｏ多次，甚至近２０次，由总 亲自召开的协商会１年内就有７次之多【２】。 与此同时，我们也应看到，政治协商也出现了一 】３ 些与中国民主政治发展，包括协商民主、人民民 主发展不相适应的地方。如从协商层次看，政治 协商主要集中在高层，省市的政治协商次之， （区）市县等基层的政治协商则较缺失；从协商 的制度化规范要求看，政治协商的原则性规定多， 可操作性不强，随意性大，制度化约束机制发展 也不足；从协商主体看，参与协商的各方地位实 质上并不平等，其代表性还需大力强化，不少参 与协商的主体政治能力还不足，既包括执政党方 面的问题，也与参政党政治参与能力以及执政党 与参政党在政治协商方面的权利、义务还需进一 步明确和细化等密切相 从参与协商的内容看， 主要集中在具体的经济、社会民生事务等方面， 而宏观性、战略性、方向性、全局性的协商显得 不够，也不深入；从参与协商的意愿和渠道看， 意愿虽强，但渠道有限、人数有限，参与主体的 选择面还不够宽、广，协商内容的选择权也有限， 从而动力不足，积极性、主动性、创造性受影响， 最终必然影响协商的质量和效果；从协商结果的 约束力看，协商结果对参与协商的各方约束力不 均衡，特别是对执政党约束少而对其他参与方约 束多，使协商易流于形式，不少把政治 协商简单等同于“情况通报、决定传达或座谈会、 茶话会、谈心会”等，缺少制度化、程序化的规 范性要求，对不执行政治协商协议，甚至违反协 议的各级组织领导、个人又无具有可操作性、科 学的追责或惩处的相关配套制度机制规定。 以上问题使得政治协商得不到相关党政领导 和部门、组织的足够重视，执行也必然大打折扣， 或者根本就名存实亡，特别在基层更是如此。鉴 于此，必须以“顶层设计”来突出和强调政治协 商的政治严肃性、重要性和核心作用。同时必须 做到：其一，全面贯彻２００５年５号文件精神 和立即成立相关组织专项检查落实情况，并从下 一年开始，每２年进行１次专项检查，针对各地 各级相关党政组织在贯彻“政治协商”精神的具 体问题限期进行整改，每５年全面检查并总结经 验教训。其二，各地必须结合实际出台相关具体 ｌ４ 落实的方针，如出台《关于贯彻政治协商的 细则》或《政治协商具体规程》等，包括协商原则、 协商条件、协商内容、参与主体、参与渠道、组 织程序、法律依据、履行权利义务和责任承担（或 问责）等都要逐步具体明确规定或界定，并使之 具有科学性和可操作性。其三，强化各级干部， 包括党外干部和党外代表人士的学习培训，重点 是培养他们的思维，树立他们的多党合作意 识、协商民主意识，提升其政治协商能力，养成 其民主协商习惯，使参与主体都能尊重协商共识， 维护协商共识。其四，建立和完善相关配套制度 机制，加强宣传和引导，营造有利于政治协 商的条件、平台渠道、环境和氛围等。 二、民主监督是人民政协落实“政治协商” 协商共识的关键，也是人民政协履职的关键环节 （一）民主监督的迫切性、重要性及边界 加强人民政协的民主监督，是落实和完善社 会主义协商民主制度的重要举措，也是发展社会 主义民主政治、促进中国特色社会主义事业不断 发展的内在要求。通过政治协商确定的大政方针 和正确的方向能否得到保障和贯彻落实是人 民政协职能能否得到切实履行和协商功能能否充 分实现的关键。参加人民政协的各党派团体和各 族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人 员的工作进行监督以及中国党在政协中与各 民主党派和无党派人士之间进行的互相监督就显 得至关重要。这对加强执政党的执政能力建设， 提高执政党领导水平和执政能力具有重要的战略 意义，同时，也有利于党和民主执政、科学 执政、依法执政，有利于人民民主的逐步实现和 促进社会主义政治文明建设。 从协商民主的要义看，首先要平等参与，然 后参与协商达成共识（共同应遵守的协议），然 后再监督“协议共识”是否得到遵守执行以及对 违反“协议共识”进行处置、补救的整个过程。 因此，作为社会主义监督体系重要组成部分的民 主监督在保证政治协商“协议共识”的贯彻落实 方面必然要发挥举足轻重的作用。同时，要保证 政治协商的“协议”得到切实的遵守和贯彻执行， 还必须进行有约束力和有效的监督。这要求参与 协商的各方必须先要有正确的认识，并主动积极 参与到民主监督的各个环节中去。从当前贯彻群 众路线教育实践看，干部自觉接受人民政协 的民主监督恰好是落实党的群众路线、树立正确 政绩观、科学发展观的内在要求，也是克服“四 风”、维护社会公平公正和化解各种社会矛盾、 协调各种利益关系、维护社会和谐稳定的重要条 件。从政党关系看，民主监督也是政党之间的相 互监督，主要是作为参政党的民主党派监督作为 执政党的党。因此，光有政治协商没有民主 监督，特别是有效的民主监督是无法保证协商协 议的贯彻落实。如果没有有效的民主监督，则政 治协商的协议或各方达成的共识就有落空或流产 的危险，长此下去，政治协商就变得有名无实， 从而严重挫伤，甚至打击参与协商各方的积极性、 主动性，最终影响到参政议政职能的充分实现， 并对执政党的政治形象造成重大负面影响。当然， 也必须严守民主监督的职能边界，正确把握民主 监督的性质定位——坚持四项基本原则基础上通 过提出意见、建议和批评的方式进行的政治监督， 有别于国家权力机关、行政机关、司法机关的监 督，不具有国家权力性质和法律约束力口】。同时， 民主监督必须坚持坚定的政治原则和重大政治方 向，坚持政治协商的协商共识原则和精神，否则 就很可能会迷失或偏离方向，不仅对贯彻执行协 商协议无帮助，甚至添乱，且可能制造新的问题 和矛盾对立，从而损害协商协议精神和协商共识， 并可能会影响到社会安定团结和政治稳定。 （二）民主监督效能现状与对策建议 根据２００５年５号文件和２００６年５ 号文件精神，必须加大人民政协民主监督的力度、 针对性和实效性。目前，民主监督已作为中国社 会主义国家监督体系的重要组成部分，其监督的 渠道和范围也大大拓展，监督的效果也日益突显， 内容也更加广泛，如监督国家与法律、法规 的实施情况，与国家领导机关制定的重 要方针的贯彻执行情况，国民经济和社会发 展计划及财政预算执行情况，国家机关及其工作 人员履行职责，遵守法纪，为政清廉等方面情况， 以及参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执 行政协决议的情况。民主监督的形式也更加多样 化，包括：各种会议制度监督或向、国 务院提出建议案；各专门委员会提出建议和有关 报告；委员视察、委员提案、委员举报或以其他 形式提出批评和建议；参加、有 关部门组织的调查和检查活动以及地方 组织的相关调查研究和视察、检查等监督活动， 政协委员应邀担任司法机关和部门特约监督 人员等口】。但同时，我们也要看到，目前民主监 督也面临不少问题，如干部群众思想认识不到位， 党政领导重视不够；相应的制度机制及相应的具 体配套保障机制缺失或不健全；民主监督缺乏灵 活多样的有效的载体和方法，使政协民主监督相 对薄弱，且不敢监督、不愿监督、不善监督，甚 至无法监督的现象还不同程度地存在。此外，民 主监督的权力与权利在制度、程序保障上还不完 善，监督力量和力度都不够，监督者与被监督者 的素质和意识、能力、方式都需要大力加强和提 高。这些原因极大影响了人民政协协商民主制度 功能优势的充分发挥，对人民政协提高履职水平， 发挥协商功能、不断开创工作新局面也带来严峻 挑战和阻碍。因此，我们必须从以下方面来完善 和加强民主监督的职能和功能建设： 首先，教育和培养干部、代表、政 协委员等牢固树立协商民主意识，特别是“权为 民所用，利为民所谋，情为民所系”的政治责任 意识和思想，并探索建立和完善对公权力的制约、 监督制度机制建设，健全配套相关科学的具体的 可操作性强的机制，如听证会制度、民主评 议制度、监督施行方与被监督对象双向交流沟通 制度、群众旁听会议制度等，增强民主监督力量 和力度，为民主监督的顺利实施奠定思想基础、 组织和制度规章保障基础。 其次，加强和拓展民主监督渠道、载体、方 １５ 式建设，特别是要加强政协民主监督与执政党内 纪律监察、监察部门的力量整合，加强它们 之间的有效合作、联动监督机制建设，并整合新 闻媒体、网络、社会民间监督力量，全方位、广 范围、多视角营造民主监督的氛围和环境，增强 民主监督的支持力量，解决不善监督，甚至无法、 不能监督的问题。 第三，加强对党政干部进行常态化的协商民 主意识教育、自觉主动接受监督的责任义务教育， 并纳入单位和个人每年年终考核指标，从思想上、 组织上解决不敢监督、不愿监督的问题。 第四，以解决民主监督的重点、针对性和实 效性为指导原则，合理科学界定和明确民主监督 的主要内容和范围、层次，应着重在依法依规监 督，在选人用人、依法行政、重要重大民生问题、 领导干部和国家工作人员贪污腐化以及渎职、谋 私利等问题上强化监督，但不是相互挚肘或拆台。 最后，建立和完善民主监督的动力机制，如 激励机制、问责机制和试错机制、免责机制等， 并着力提升集体民主监督能力，提高民主监督组 织化水平，为人民政协民主监督的深化和可持续 发展提供动力支持。此外，在一定条件和范围内 可探索民主监督的法律保障问题，为依法进行民 主监督提供法制保障。 三、参政议政是协商民主的重要体现。也是 强化民主监督。落实政治协商的关键 （一）参政议政的功能和作用 根据２００６年５号文件规定和党的十八 大、十八届三中全会精神，参政议政是政治协商 和民主监督的拓展和延伸，是人民政协履行职能 的重要形式，也是党政领导机关经常听取参加人 民政协的各民主党派、人民团体和各族各界人士 的意见和建议、切实做好工作的有效方式。参政 议政的内容和形式除了政治协商和民主监督的有 关规定外，还包括选择人民群众关心、党政部门 重视、政协有条件做的课题，组织调查和研究， 积极主动向党政领导机关提出建设性意见。通过 多种形式，广开言路，广开才路，充分发挥委员 １６ 的专长和作用，为改革开放和社会主义现代化建 设献计献策等。因此，参政议政是人民政协职能 的具体体现和协商功能的充分展现，是民众直接 或间接政治参与的实现过程，也是人民民主的最 直接、最生动的重要体现之一。 根据协商民主的精神，参与是协商的基本前 提。没有参与就没有协商。协商后如果没有监督 就无法保证协议共识得到充分的贯彻和落实，协 商精神和原则就无法体现出来，政治协商就会仅 仅成为形式而无实质作用。因此，参政议政作为 发挥人民政协协商民主的作用和功能就至关重要， 况且参政议政本身也包含了部分民主监督的内容 和功能。从目前的政治实践看，仅靠“民主监督”， 是无法完全解决“政治协商”共识的充分贯彻落 实，而且“协商共识”的贯彻落实还必须随着社 会政治经济发展形势和主客观条件的变化，根据 实事求是的精神，结合具体实际贯彻执行才会产 生积极的效果，而参政议政通过适时的会议专题 研究、专题调查研究、提出提案或议案、领导督促、 委员代表检查落实、反映社情等有效应对以 上变化，真正使政治协商的“协议共识”得到贯 彻执行，造福于国家民族和人民。因此，搞好参 政议政在客观上也有助于推进民主监督，保证“政 治协商”的贯彻落实，其在保证“政治协商”和“民 主监督”职能的履行和功能的实现上具有十分重 要的意义。 （二）充分发挥党外人士，特别是民主党派 在参政议政中的作用，以参政议政来弥补民主监 督的不足，进一步夯实民主监督的实效性、组织 基础和实践基础，从而促进政治协商的贯彻落实 从目前参政议政的现状看，虽然参政议政数 量增加不少，质量有所提高，反映社情也更 广泛和及时有效，如党的ｌ６大以来的５年间，各 民主党派、无党派代表人士向提出 的重大建议有２００多项 ，内容涉及国家建设事 业的方方面面，而民主党派地方组织、个人、无 党派代表人士等向各级党政部门提出建议有近１０ 万项，其针对性、实效性也有提高。但总体来看， 参政议政的综合性、全局性、战略性、前瞻性和 可持续发展性还远远不够，甚至欠缺。参政议政 层次不明、划分不科学，参政议政力量整合不够， 内容交叉、重复等同质化程度较高，导致参政议 政资源配置不合理、不科学，过于繁琐，分不清“反 映社情”与“专题调研”的重点，甚至混淆 两者的边界内容。同时，参政议政的相关制度机 制不健全，相关的配套制度机制也缺乏，如组织 性、约束性、奖惩性制度机制还需建立和完善等， 这使参政议政灵活性过大而易导致随意陛。此外， 参与主体在参政议政的政治能力上也有欠缺，参 政议政的基础和社会基础还需加强，即代表 性和影响力还不够，且参政议政的动力不足…… 这些问题阻碍了参政议政职能和功能充分实现， 从而影响“政治协商和民主监督”职能和功能的 充分发挥，并从根本上影响到人民政协协商职能 和协商民主功能的真正实现。 因此，从人民政协的协商民主功能的内在要 求看，必须发挥好人民政协协商主体在参政议政 中的积极作用，特别是要重点发挥好以民主党派 为代表的党外代表人士在参政议政中的积极性、 主动性和创造性，因为这本身就体现了社会主义 协商民主的优势和特点。这就需要保证包括民主 党派、无党派在内的党外代表人士在各级部 门、、政协、人民团体、新经济组织、新社 会组织中要有相应足够的比例，明确对 人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政职 能时的法定责任和义务，拓宽包括民主党派、无 党派在内的党外代表人士履行参政党职能的渠道， 完善人民政协这一履职制度平台，切实保障他们 有职有权来履行自己的职责：参与协商、民主监 督和参政议政。２００４年强调指出， “发展 社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，要 善于运用人民政协这一政治组织和民主形式”【５】。 因而人民政协三大职能和协商民主功能的充分实 现就显得尤其重要，在某种程度上攸关中国政治 制度的优势发挥和可持续发展的重大问题。特别 需要指出的是：必须按照党总揽全局、协调各方 的原则，进一步加强和改善党对人民政协的领导， 支持人民政协依照章程负责、协调一致地开 展工作。各级要深刻认识人民政协工作的极 端重要性，特别是对人民政协三大职能的认识和 其协商民主功能的重视尤其重要。是否重视人民 政协工作、能否发挥好人民政协的作用和功能也 是检验党领导水平和执政能力的一项重要内容， 因为这关系到目前中国许多错综复杂问题的解决、 利益矛盾的协调化解，更关系到全中华儿女凝心 聚力共谋这一党的重大战略目标任务能否 最终实现的重大问题。因此，必须从战略高度重 视并切实贯彻落实有关会议和文件精神，牢固把 握人民政协三大职能的辩证关系，并保证其职能 和功能的充分实现。 综上所述，政治协商是人民政协职能的核心， 民主监督是人民政协发挥协商民主功能的关键， 而参政议政是既是人民政协协商民主的体现，也 是民主监督最终落实的关键。这三大职能是相互 依存相互促进密切联系的，是相辅相成的统一整 体。 参考文献： ［１］李斌等．透视“关于进一步加强中国党领导 的多党合作和政治协商制度建设的意见”９大亮点『ＥＢ／Ｏ Ｌ］．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ／ｎｅｗｓｃｅｎｔｅｒ／２００５－０３／２４／ｃｏｎｔｅｎｔ 一２７３９４９１．ｈｔｍ，２００５—０３—２４． ［２］刘延东谈多党合作新文件［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｃｎｔｖ．ｃｎ／ １００４０１／１０３０２２．ｓｈｔｍ１．２０１Ｄ－０４—０１ ［３］全国政协研究室编．关于加强人民政协工 作的意见学习读本【Ｍ】．北京：中国大学出版社，２００６． ［４］李亚杰等．近三年各民主党派向提出重大建议 ２００多项『ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：／／ｎｅｗｓ．ｘｉｎｈｕａｎｅｔ．ｃｏｍ／ｎｅｗｓｅｅｎｔｅｒ／２００７— １１／１５｜ｅｏｎｔｅｎｔ＿７０７９３５１．ｈｔｍ．２００７—１１—１５． ［５］．在庆祝中国人民政治协商会议成立５５周年大会 上的讲话［ＥＢ／ＯＬ］．ｈｔｔｐ：ｌｌｗｗｗ．ｐｅｏ￣ｅ．ｃｏｒｎ．ｅｎ／ＧＢ／ｐａｐｅｒ３９／１２９ ９８／１ １６７９６８．ｈｔｍｌ，２００４—０９—２１． 编辑：龚万达
