第1种观点： 行政法规由国务院制定，行政法规是指国务院根据宪法和法律，依照行政法规规定的程序，制定的有关政治、经济、教育、科技、文化和外事等方面的各类法律法规。由于法律中关于行政权的规定往往更具原则性和抽象性，需要行政机关进一步具体化。行政法规是法律内容具体化的主要形式。一、简述行政法规的基本特征。(1没有统一完整的行政法规范；(2)行政法规范表现为多种法律形式，是由各种不同效力层次的行为规范构成的统一体；(3)行政法规范众多，内容广泛；(4)行政法规范具有明显的可变性；(5)行政程序规范是行政法特有的一种行为规范，通常与行政实体规范交织在一起，并存于同一法律文件中。二、行政法规与地方性法规的效力行政法规的效力高于地方性法规、规章，应优先适用行政法规的规定。地方性法规不得与行政法规相抵触。行政法规是国务院为领导和管理国家各项行政工作，根据宪法和法律，并且按照《行政法规制定程序条例》的规定而制定的政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称；地方性法规：由省、自治区、直辖市和设区的市人民代表大会及其常务委员会，根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下制定，由大会主席团或者常务委员会用公告公布施行的文件。行政法规分为部门规章和地方性法规。部门规章，是指国务院各组成部门和具有行政管理职能的直属机构，依据法律、行政法规和国务院的决定、命令，在本部门权限内，按照规定程序制定的规范性文件的总称。地方性法规是指省、自治区、直辖市和较大城市的人民政府根据法律、行政法规和地方性法规制定的规范性文件的总称，一般适用于当地的行政管理工作。行政法规是行政活动的重要依据，其数量、适用范围和使用频率在所有行政法形式中居于首位。
第2种观点： 法律分析：国务院。1. 法律分为基本法律和非基本法律。基本法律是由全国人大制定的，非基本法律是由全国人大常委会制定的；2. 行政法规是由国务院制定的；3. 地方性法规是由省、自治区、直辖市和设区的市人民代表大会及其常务委员会制定的；4. 部门规章是由国务院各部门制定的；5. 地方政府规章是由省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府制定的。法律依据：《中华人民共和国立法法》 第六十五条 国务院根据宪法和法律，制定行政法规。行政法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律的规定需要制定行政法规的事项;(二)宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。应当由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的事项，国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定先制定的行政法规，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，国务院应当及时提请全国人民代表大会及其常务委员会制定法律。
