财政学

目 录

1 引言............................................................. 1 1.1 国家预算管理基本内容....................................... 1 1.2 演变....................................................... 1 2 分税制改革....................................................... 2 2.1 指导思想及主要内容............................................. 2 2.2 分税制的运行情况及完善......................................... 3 3 我国收支分类改革............................................. 4 3.1 编制部门预算................................................... 4 3.2 采购制度................................................... 5 3.3 国库集中支付制度............................................... 6 3.4 “收支两条线”管理.............................................. 6 4 加强预算管理的措施............................................... 7 参考文献............................................................ 8

我国预算管理的改革与建设

1 引言

第 1 页 共 9 页

预算管理是处理财政和地方财政以及地方财政各级之间的财政关系的基本制度，预算管理的核心，是各级预算主体的自主程度以及集权和分权的关系问题。预算是国家预算编制、执行、决算以及实施预算监督的制度依据和法律依据，是财政管理的主导环节。

1.1 国家预算管理基本内容

（1）确定预算管理的主体和级次，一级政权构成一级预算管理主体，中国共有五级。

（2）预算收支范围的划分。国家财力在和地方各级之间如何分配，是预算管理的核心内容。中国的预算管理权限划分包括：

：审查批准本级草案及执行报告

常委会：监督执行，审查批准本级调整方案及决策

：编制预决算草案、向汇报、汇总下一级、组织执行、决定动用、编制调整方案、监督各部门及下级的执行

财政部门：具体编制草案及调整，定期汇报 （3）预算调整制度和方法

由财政部门提出并编制预算调整方案，经同级常委审查批准后方可执行，并报上一级备案来源。

1.2 演变

（1）统收统支。即高度集中的预算管理，财力、财权高度集中于，地方开支由核准，统一支付，只给地方留少许机动财力。这是新中国成立初国民经济恢复时期的预算。

（2）“统一领导，分级管理”（1953-1979年实行） 主要特征：统一制定预算和制度，地方分级管理；有关税权集中于，由地方组织征收，分别入库；确定地方预算的支出范围；统一进行地区间的调剂；地方以支定收，结余留用；该不能长期稳定

（3）“划分收支，分级包干”（1980-1993年实行）也称“分灶吃饭”、财政包干，是我国的一次重大改革。地方预算初步成为权、责、利相

我国预算管理的改革与建设

第 2 页 共 9 页

结合的相对的一级预算主体。但随着经济改革的深化，其弊端日益显现。

（4）现行的分级分税。（1994年开始实行）是实行市场经济国家普遍采取的一种，主要特征在于规范化、化，而且长期相对稳定，地方预算构成名副其实的一级预算主体。是具有中国特色的一种预算管理。

2 分税制改革

2.1 指导思想及主要内容

2.1.1 分税制改革的指导思想

（1）正确处理与地方的利益关系，促进国家财政收入合理增长，逐步提高财政收入的比重。既要考虑地方利益，调动地方发展经济、增收节支的积极性，又要适当增加财力，增强财政的宏观能力。为此，要从财政收入的增量中适当多得一些，以保证财政收入的稳定增长。

（2）合理调节地区之间财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要通过财政对地方的税收返还和转移支付制度，扶持经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。同时，促使地方加强对财政支出的约束。

（3）坚持“统一与分级管理相结合”的原则。划分税种不仅要考虑与地方的收入分配，还必须考虑税收对经济发展和社会分配的调节作用。税、共享税以及一些重要的地方税的立法权都要集中在，以保证政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争。分设国税局和地方税局、实行分级征管，税和共享税由国税局负责征收，共享税中的地方部分，由国税局直接划入地方金库，地方税由地税局负责征收。

（4）坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。分税制改革既要借鉴国外经验，又要从本国实际出发。在明确改革目标的基础上，办法力求规范化，但必须抓住重点，分步实施，逐步完善。首先要针对收入流失比较严重的状况，通过分税和分别征管堵塞漏洞，保证财政收入的合理增长。在目前的条件下，先把主要税种划分好，其他收入划分逐步规范化。作为过渡，原的补助、上解和有些结算事项继续运转。通过“存量不动，增量调整”的办法，逐步提高财政收入的比重，逐步调整地方利益格局。总之，通过渐进式、温和式的改革，先把分税制的基本框架建立起来，在实施中逐步完善。

我国预算管理的改革与建设

2.1.2 分税制主要内容

（1）与地方的事权和支出划分

第 3 页 共 9 页

根据现行与地方事权的划分，财政主要承担、外交和国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观所必需的支出以及由直接管理的事业发展支出。

（2）与地方的收入划分

根据事权与财权相结合的原则，按税种划分与地方的收入。将维护国家权益，实施宏观所必需的税种划为税；将同经济发展直接相关的主要税种划为与地方共享税；将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税税种，增加地方税收入。

（3）财政对地方税收返还数额的确定

为了保护地方既得利益格局，采取“维持存量，调整增量”，以逐步达到改革目标的方针，为此制订了对地方税收返还的方法。以1993年为基期，按分税后地方净上划的收入数额，作为对地方税收返还的基数，基数部分全部返还给地方。

（4）原补助、地方上解及有关结算事项的处理

为顺利推行分税制改革，1994年实行分税制以后，原的分配格局暂时不变，过渡一段时间再逐步规范化。原来拨给地方的各项专款，该下拨的继续下拨。地方1993年承担的20％部分出口退税以及其他年度结算的上解和补助项目相抵后，确定一个数额，作为一般上解或一般补助处理，以后年度按此定额结算。

2.2 分税制的运行情况及完善

2.2.1 运行情况良好

分税制施行以来，运行情况良好，基本达到预期目标。间的财政关系趋于规范，建立了转移支付制度，灵活的解决了纵向平衡、横向平衡及专项补助等问题。有利于产业结构的合理调整和资源的优化配置，“两个比重”逐年上升，财力有所增强。调动了地方组织收入的积极性，促进了地方收入的快速增长，保证了全国财政收入的稳定快速增长。 2.2.2 进一步完善的方法

（1）建立法律框架, 明确职责。完善我国分税制的首要环节就是建立

我国预算管理的改革与建设

制的权威性和可操作性。

第 4 页 共 9 页

健全的分税制法律法规, 可通过预算法的修订或制定间关系法, 增强分税

（2）合理划分各级的事权和支出范围。必须转变职能, 明确与市场的关系。各级也应根据公共物品和服务的受益范围确定支出责任, 侧重于宏观、收入再分配及提供全国性公品, 地方侧重于提供地方公品。

（3）合理划分各级的税权, 赋予地方部分税权。首先要科学调整税种。笔者认为应适度提高的地方分享比例, 以调动地方积极性, 减少对财政的依赖度;而营业税与地方经济发展密切相关, 应完全作为地方税。其次要赋予省级一定的税收立法权。税、共享税及重要的地方税种的立法权必须完全集中于, 由全国制定税收基本法;在此前提下, 把一些地方小税种的税收立法权赋予省级, 并由进行监督。

（4）建立规范化的转移支付制度。首先应合理调整转移支付的结构, 简化一般性转移支付的种类, 规范专项转移支付, 逐步取消税收返还。其次要强化监督, 提高透明度, 并采用因素法取代基数法, 综合考虑人均GDP、城镇化程度、自然条件等客观因素及其权重, 按公式计算转移支付额度。

（5）进行综合改革。我国的五级应逐渐向省、市、县三级过渡, 提高行政效率, 推进“ 省直管县” 的财政改革;还应结合国家法治化和民主化进程, 推行民主政治, 由本级人民代表选举地方, 对的行为形成约束。

3 我国收支分类改革

3.1 编制部门预算

编制部门预算要求各部门必须将本部门所属各司局和各基层单位所需各类不同性质的资金，综合为统一平衡的部门预算，财政部按部门统一的口径，进行审查划拨资金，这是一项加强预算管理和监督的重大措施。主要内容包括：收入、基本支出和项目预算等内容。 3.1.1 收入预算的编制

部门应根据历年收入情况和下一年度收入增减变动因素，测算本部门取得的

我国预算管理的改革与建设

第 5 页 共 9 页

各项收入（不含国家税收）来源。收入预算要按收入类别逐项测算、编制，其中部门自行组织的行政性收费和预算外收入，要列明具体的单位和项目。 3.1.2 基本支出预算的编制

各部门要根据国家现有的经费和规定测算本部门的人员经费和公用经费；要按照预算年度所有因素和事项，分别轻重缓急测算每一级科目支出需求。基本支出预算包括人员经费和公用经费。人员经费包括基本工资、补助工资、其他工资、职工福利费和社会保障费等。人员经费预算应按机构编制主管部门批准的人员编制内的实有人数和国家规定的工资、津贴、补贴标准测算。公用经费包括公务费、小型设备购置费和修缮费、业务费和业务招待费等。各部门和单位应根据现有的公共资源情况和业务工作性质，按照财政部核定的公用经费单项定额标准和调整系数测算、编制。 3.1.3 项目预算的编制

包括：行政事业单位公用经费中的大型修缮费、购置费等；列入部门预算中的国家专门设立的事业发展项目支出；基本建设、挖潜改造、科技三项费用、支援农村生产性支出等建设性专项支出。

3.2 采购制度

采购制度改革是财政支出管理改革的重要内容,对提高财政资金使用效益,支持国内企业发展,从源头上防止和治理,具有十分重要的意义。近年来,采购制度改革工作取得了较大进展,但也存在一些问题,主要是一些地区和部门对采购制度改革还存在观望态度,干预具体采购活动的现象时有发生,采购行为不够规范透明,采购程序不够科学严密,管理尚不健全,采购管理人员和执行人员素质有待进一步提高等。

关于全面推进采购制度改革的意见有： （1）进一步提高认识,稳步推进采购制度改革

采购制度改革工作涉及面广,性强,各地区、各部门要高度重视,加强组织领导,切实负起责任,狠抓落实。要进一步统一思想,树立依法采购观念,发挥采购制度作用。

（2）积极采取措施,突出重点,逐步扩大采购规模

要结合本地区实际情况,科学合理地制订集中采购目录和采购限额标准,逐步扩大采购实施范围,保证采购规模逐年增长。要全面编制采购预算,通过细化财政资金采购项目和编制年度集中采购计划,加强采购的计划性。

（3）做好管理与执行机构分设工作,加快采购管理的建设

我国预算管理的改革与建设

第 6 页 共 9 页

采购管理职能与执行职能分离,机构分别设置,是建立采购制度的客观要求。要科学界定监督管理职能和执行职能。要建立管理机构与集中采购机构相互协调的工作机制。 （4）继续抓好制度建设,推进采购工作规范化管理

采购要坚持公开透明、公平竞争和公正原则,将公开招标作为主要的采购方式;进一步改进和完善采购程序,做到规范采购与简便高效相结合;建立科学、规范的采购聘用专家管理办法,做到管理与使用适度分离。

（5）开展监督检查,进一步完善采购监督体系

要协调好财政部门与其他部门之间的工作关系,形成综合管理与行业专业监督相结合的协作机制。要强化采购透明度建设,开辟社会监督渠道,发挥新闻媒介和社会公众的监督作用。

（6）加强采购队伍建设,切实提高管理水平

采购是一项性和专业性较强的工作,建立一支高素质的专业化管理队伍是提高采购工作管理水平的重要保证。地方各级和财政部门要制订采购执行人员业务考核制度,提高水平、法律水平和专业水平,使采购管理人员和执行人员全面、准确掌握采购制度的各项规定,增强依法行政观念,从而建立一支德才兼备的采购管理队伍。

3.3 国库集中支付制度

国库集中支付制度是国库集中收付制度的重要组成部分，它是改变现行的财政资金层层拨付程序，以计算机网络技术为依托，以提高财政资金使用效益为目的，由国库集中支付机构在指定银行开设国库集中支付专户，将所有财政资金存入国库集中支付专户，单位在需要购买商品或支付劳务款项时提出申请，经国库集中支付机构审核后，将资金直接从集中支付专户支付给收款人的国库资金管理制度。它从根本上解决了财政资金多环节拨付、多头管理、多户头存放的弊端，提高了财政资金使用效益。降低了财政资金运行成本，真实反映了财政资金的实际支出数，使财政部门对财经形势做出及时、准确的判断。强化了财政预算的执行，推进了部门预算改革步伐，提高了资金到位速度，有效防止了对财政资金的挤占、挪用和截留，从源头上预防和遏制了。

3.4 “收支两条线”管理

是针对预算外资金管理的一项改革，其核心内容是将财政性收支（预算外收支属于财政

我国预算管理的改革与建设

第 7 页 共 9 页

性收支）纳入预算管理范围，形成完整统一的各级预算，提高法制化和监督水平。

收支两条线管理的基本要求：.收费主体是履行或代行职能的国家机关、事业单位和社会团体。罚没主体是指国家行政机关、司法机关和法律、法规授权的机构。各种收费、罚没项目的设立都必须有法律、法规依据。收费、罚没收入必须全部上缴财政，作为国家财政收入，纳入财政预算管理。收费实行收缴分离，罚没实行罚缴分离，即实行执收执罚单位开票、银行缴款、财政统管的模式。执收、执罚单位的开支，由财政部门按批准的预算拨付。

4 加强预算管理的措施

（1）完善公共支出预算执行中的控制监督。要逐步建立起立法部门、财政部门、审计部门、主管部门和各单位内部不同层次的控制监督体系和监督制度。

（2）加强预算执行情况的信息反馈，建立严格的报告制度。主要包括：各单位要按规定定期向主管部门报送本单位预算执行的报表和详细的文字说明材料；各单位要按照本级财政部门规定的期限，向本级财政部门报送本部门预算执行情况的报表和详细的文字说明材料；财政部门要每月向本级和上一级财政部门报告预算执行情况：各级要在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或其常务委员会报告本级总预算的执行情况。

（3）改革预算拨款方式，严格按照批准的预算执行。在预算执行过程中，各级财政部门必须依照有关法律、法规，按照批准的预算和国库资金量拨款。拨付预算资金应坚持按预算计划拨款，按事业进度拨款，按规定用途拨款，按预算级次拨款。

（4）加强对转化为实物形态的预算资金的管理。要实行采购制度，规范采购行为，把市场机制用到预算分配环节上，将单一的货币管理形式逐步扩展到采用货币、实物、劳务等多种管理分配环节上，起到节约预算资金、降低采购成本、防止重复购置、优化资源配置和抑制现象等重要作用。

（5）增强预算的严肃性，硬化预算约束。经立法机关审议、批准的预算具有法律约束力，各部门必须严格按照批准的预算执行，预算支出数必须与预算限额相符，并且只能用于预算确定的项目，对违反预算的行为要按照有关法规进行处罚。

我国预算管理的改革与建设

第 8 页 共 9 页

参 考 文 献

1 陈共.财政学[ M] .中国人民大学出版社, 2000

2 钟晓敏.地方财政学(第二版)[ M] .中国人民大学出版社, 2006 3 高正章。建立我国公共支出预算体系的思考[J].中国财政2001