当前我国城乡社区治理中的主要问题及其基本原因分析[]*□ 张永理1摘要： 本文通过对2004—2014年我国网易、搜狐、新浪三网站关于城乡社区报道资料进行持续跟踪、搜集和整理的基础上，归纳出当前我国城乡社区治理存在的一些突出问题，进而分析了问题存在的基本原因，最后预测了我国城乡社区治理的未来走势。关键词：城乡社区 物业冲突 社区选举 社区治理体制一、当前我国城市社区治理中的主要问题分析当今我国城市社区治理中的问题很多，有的是历史遗留问题，有的是改革中出现的新问题；有的是阶段性问题，有的则是长久性问题。大致说来，当前我国城市社区治理中的突出问题主要表现在以下几个主要方面。一是物业管理冲突与纠纷是目前城市社区中最为突出的问题。从某种程度上说，现在我国的城市居民正进入物业公司管理时代，物业与业主的冲突频现。比如，业主不满停车费用车堵社区门口或道路、业主因更换物业引发冲突、社区盗窃案频发引发业委会与物业争端、物业因收费问题与业主冲突、业主委员会与物业公司冲突、物业网上泄露或非法出售业主信息资料、*张永理，中国政法大学政治与公共管理学院副教授。081信访与社会矛盾开发商私定物业与业主冲突、开发商设立霸王条款侵犯业主利益引发冲突、物业停水停电引发与业主冲突、业主欠费引发物业冲突、新老物业冲突导致社区居民受罪，等等。在当前我国许多城市中，业主“炒不走”物业是一种相当普遍的现象。以广州市为例，早在2004年，广州市的劳资、征地拆迁与物业管理纠纷成为三种主要群体性纠纷事件。2005年上半年，“在重大群体性事件中，劳资纠纷、征地拆迁纠纷占了较大比例，分别为30％和20.8％，物业管理纠纷呈上升趋势，今年以来共发生30宗，占总数12％”。（曾璇、蔡少坚，2005）。虽然国务院颁布和修订了《物业管理条例》，但是业主与物业之间的冲突在城市社区仍然时有发生。因此，在2011年4月9日召开的主题为“强化社区居民自治功能”的北京市第五届业主委员会年会上，业申委召集人之一陈兵宣读了提交给市人大的建议书，呼吁尽快制定北京商品房社区的地方性法规。二是城市社区外来务工人员的社区融入问题。很多城市社区是外来务工人员的集中生活区域，由于没有工作地的城市户籍，不但难以有社区归属感，甚至加剧了本来就非常严重的“城市病”。有些外来务工人员集中的城中村和城乡接合部，社会治安状况问题也是一个非常突出的社会问题。放宽外来务工人员的社区融入门槛和促进农民工市民化以提升城市社区治理能力还需要制度改革和治理创新。三是社区工作人员的待遇与违法乱纪问题。有的城市社区工作人员待遇偏低引发频繁辞职离职和缺口加大现象。2006年时任民政部部长的李学举说：“现在我国社区干部工作负担过重，福利待遇太低。现在社区平均承担100余项事务，60%的社区干部工资低于社会平均水平。”“一些地方和部门在社区服务优惠政策的落实和新政策的出台上力度稍显不足。”（ 郭少峰，2006）。在社区治理的具体工作中，有的地方存在将老弱病残干部下派到社区充数，还有的城市社区频频出现社区工作人员不作为、克扣低保金给亲属谋福利、侵占公款、乱收费、骗取拆迁款等现象。四是城市社区服务问题。这方面日益突出的有社区养老服务、社区心理咨询服务、社区医疗服务、社区精神病人关爱、社区公共文化服务等。近082探索与思考年来，全国各地报道出来的一些城市社区中，空巢老人家中死亡现象暴露出城市社区服务某些方面的缺失或者服务机制流于形式等突出问题。五是城市社区治理中的矛盾与冲突应对问题。除了前面所说的物业冲突外，城市社区治理中的矛盾与冲突主要还有社区选举造假、火灾事故、居住环境污染、生命线工程事故、居民饮用水污染、居民楼电梯坠落造成人员伤亡、突发停电停暖、暴力强拆、非法侵占社区绿地、爆炸案件、泄愤事件、盗窃事件、传销人员社区聚集闹事以及居民对社区公共事务无决定权造成他们对居委会认同度普遍偏低等。这些矛盾和冲突，有的经常发生，有的是小概率大危害的事件，目前在这些矛盾与冲突的应对上以失败和教训居多，社区对矛盾与冲突的自我防范与解决能力普遍低下，需要在今后的城市社区治理中着力解决。二、当前我国乡村社区治理中的主要问题分析与城市社区相比，乡村社区治理中暴露出的问题更为充分，表现形式更加多样，在某些方面具有乡村社区的独特性。归纳起来，目前我国乡村社区治理中的突出问题主要集中在以下几个方面。一是乡村社区选举与村民自治问题。在乡村社区的换届选举中，一些地方存在贿选现象。在村官的罢免与撤换中，出现村民依法罢免村干部遭乡镇政府阻挠、村民联名罢免违法乱纪村官常常未果等现象。在一些乡村社区，村官职务犯罪现象颇为突出，“小村官大腐败”亟须遏制。还有一些地方仍然存在向农民乱派款、乱收费的现象。一些贫困地区或者矛盾尖锐的乡村出现村委会长期瘫痪的现象。村委会三年一换届，间隔周期太短，村委会选举频繁和换届也加重了财政负担。二是乡村社区村民监督权的发挥渠道及其保障问题。一些乡村社区由于村民的村务监督权没有得到有效落实，监督渠道不畅，更缺乏切实有效的保障措施，其结果是，村官腐败问题日益成为社会关注的焦点之一。在村官与村民的关系上，相互不信任成为惯常心理定势，二者之间的相互敌视和对抗性行为日益凸显。如何通过制度建设和保障措施强化村民的村务监督权，083信访与社会矛盾降低社会矛盾和减少社会冲突，是一个亟待解决的社会问题。三是城乡差别与城市化进程中的乡村社区治理问题。由于长期以来我国相关制度顶层设计和资源配置基本上一直是偏向于城市，不仅造成城乡差距长期存在，而且使中国成为世界城乡收入差距较大的国家之一。乡村与城市的鸿沟在短时间内难以逾越，城乡发展失衡成为突出矛盾，虚空的农村和空虚的主体明显影响了乡村社区治理。权利平等是改善城乡二元体制和城乡差距的关键。在改革开放以来的城市化进程中，一方面，一些省份出现了地方政府强力推进的“撤村圈地”和农民“被上楼”的伪城镇化运动，侵害了农民权益。另一方面，造成很多乡村社区不断加剧的“空心化”，农村青壮劳动力大量外出，土地撂荒现象时有发生，众多“空心村”里生活的是庞大的留守老人、留守妇女、留守儿童等留守群体，而且农村人口老龄化加剧导致部分乡村社区农业出现倒退。相对于东部地区来说，“空心村”现象在我国西部地区更为严重。如何完善农村社会保障、确保农民自由迁徙权利和其他合法权益以促进城市化进程，在遵循现代化发展规律的前提下促进乡村现代化并且顺利实现社会转型，这是一个具有战略性的新问题。四是乡村社区与各级政府的关系问题。个别地方在乡村社区与乡镇政府的关系定位与干群关系上，出现了越位与错位现象，如乡镇政府包办公民和社会的成长、向村级组织乱收费与各种摊派行为、强行撤村并村等，使基层干群关系中的信任危机日益突出，干群矛盾甚至成为我国一些地方危及社会和谐稳定的首要因素。五是乡村社区中的经济、文化与村规民约问题。在乡村社区，很多地方非常贫困，属于国家扶贫政策长期支持的区域。在当今乡村，小农经济方式下的农产品价格偏低，种田赔钱是大量青壮年劳动力离土离乡和大片耕地抛荒的重要原因。在当今我国农村很多地方，种田种地的大多为留守老人和留守妇女，这也折射出农村的“空心化”，也加剧了农村失业问题，农村劳动力失业加剧的压力容易产生违法犯罪现象，进而影响社会稳定。2012年3月2日，我国杂交水稻之父袁隆平院士在接受记者采访时说：“根据湖南省物价局调查统计，2010年农民种植每亩水稻的纯收益是186.2元，但其中包084探索与思考括104.1元的国家粮食直补，实际上不含补贴农民纯收益只有82.1元。2011年，由于生产成本上升了121.6元，农民种植每亩水稻纯收益仅有116.6元，除去109.1元的国家粮食补贴，农民纯收益只有7.5元。”因此，“我今年的建议是政府要以较高的价格收购农民的粮食，然后以平价出售粮食。这样既保证国家粮食安全和价格的平稳，又大大提高农民种粮的积极性和收入。”（《北京晨报》，2012）。在乡村社区治理中的文化方面，出现了有的新农村“示范村”花巨资造假、传统古村落破败严重等现象。一些地方的宗族性村落不合时宜的族规和落后的封建文化成为制约农村民主发展和村民自治的瓶颈。一些地方乡村优秀传统文化无人承继让农民失去精神家园。在一些地方乡村社区的“村规民约”异化为家族、村霸牟取和维护自我狭隘利益的工具，有的甚至成为打压村民监督与消解村民维权的手段，不但与社区治理的初衷背道而驰，同时也对现代法治与文明构成挑战。2008年以来，有的地方推行大村庄制，这种做法需要反思。考查村庄的发展史和总结以往的经验教训，应该按照村庄自身的发展规律促进社区治理，不可盲目地推行“大村庄制”。从农业生产的规律上看，真正的农民并不适合集中居住，他们需要就近进行农业田间操作。对于已经基本脱离农业生产的农村居民来说，与其把他们搬迁到“大村庄”，还不如直接让他们居住到小城镇或更大的城市，这样对他们来说也许更为适宜。因为，“纵观历史，社区的组成大多不是其成员自由选择的结果，而只是根据历史和传统而形成的。从历史的观点来看，绝大多数的社区可以描述为要求型社区（communities of equirement）”。（德鲁克基金会，2006）而多数未来的社区将会是选择型社区（communities of choice）。“过去很多的社区，无论是地理的、宗教的、文化的、行业的、志愿者服务的，还是兴趣的，都带有垄断的性质，最好的也不过是寡头垄断性质，通常只有微不足道的竞争或者根本没有竞争。这样的社区是要求型社区。然而未来几乎所有的重要社区都要激烈地竞争以争夺成员，因为它们都是选择型社区。领导者能否成功适应将来的新型世界，将会是社区能否成功和长期繁荣的重要因素。”（德鲁克基金会，2006）085信访与社会矛盾六是乡村社区在突发事件应对方面，主要包括乡村社区的自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全方面。在乡村自然灾害应对方面，乡村建筑物抗震性普遍偏低，很多地方房屋基本没有抗震性，可以说是不设防的农村。泥石流、地陷、山体滑坡等地质灾害也时有发生。一些乡村成群的野猪和野狼出没，严重威胁村民的生命和财产安全。一些乡村长期干旱造成庄稼绝收和乡村人畜饮用水困难。乡村火灾与雷击致人伤亡的现象也时有发生。特大暴雨导致洪水淹没村庄等极端天气与气象灾害在近年来更为常见。与频频发生的灾害相比，我国乡村社区的防灾减灾能力普遍薄弱。虽然乡村社区突发事件常常发生，但是我国乡村社区应对突发事件的能力总体薄弱，基层社区还没有形成应有的应急文化和自救互救、逃生避险技能。总体说来，我国当今乡村社区治理中还存在许多亟待解决的迫切问题。笔者认为，当前乡村社区治理的最终目标应该从实现我国现代化和民族走向复兴的高度进行再思考，从新农村建设的基本要求和社区治理的发展潮流进行再审视。三、我国城乡社区治理问题原因分析导致我国城乡社区治理中出现问题的原因很多。对乡村社区治理问题中的原因在前面的问题罗列中有所探讨，这里主要阐述城市社区治理中出现问题的原因，主要有以下两个方面。一是社区与政府（特别是街道办、乡镇政府）的关系没有理顺。从功能的角度看，一些地方政府包揽社区一切的局面尚未改变，“政社不分”的情况依然存在，尤其是在街道层面，政府的行政管理与社区居民自治管理职能集于一身，尚未走出政府职能转换内循环的老路，其直接后果是现有社区治理体制既没有明显减轻政府的社会管理负担，也没有从更深层次上提高社区居民的民主参与社会管理的意识，社区治理仍旧更多地体现为一种政府行为，社区组织的主要职责是围绕政府的指令开展工作。就社区居委会与街道办关系来看，法律虽然对居委会的定位是“群众自治组织”，没有行政权力，但是在现实中其实际功能却是“准行政组织”。居委会没有发挥法律赋予的086探索与思考自治作用，居民没有真正成为具有决策权的自治主体。政府行政力量过度介入社区事务，抑制了社区功能的发育和发展，也使政府背上了沉重的经济成本、政治成本与社会成本的包袱，而且导致居民对政府的高度依赖性和过高的期望心态。社区治理过分依赖政府的外力推动，必然会导致社区居民自我参与的内在动力不足，社区共同价值观难以形成，更谈不上对社区的智力支持与文化支撑。社区治理不同于政府管理，在我国由传统社会向现代社会的转型时期，科学地界定政府的行政管理与社区居民自治管理的职能权限，并将二者有机地衔接起来，是建构具有中国特色网络式社区治理体系的关键所在。因为社区治理的本质是自治性、社会性，其完善形式是自我管理、自我服务。所以，在社区治理中，政府的角色是协调与指导。二是社区治理本身定位不清。在一些城市社区，多年来仍然采用多头管理的办法，社区由多个单位住宅区和普通居民区根据地域的属性划分而成，单位住宅区往往由单位管理，普通住宅区有的由住宅开发商管理，有的由物业管理公司管理，还有的由居委会管理，而社区的公益事业、生活服务设施则缺乏一个统一的管理办法，它们往往为社区居民生活设施以及小区的交通、电信等诸多问题相互扯皮，纠缠不清，多头管理严重制约着社区的建设和发展。很多社区治理本身缺乏统一规划，社区居民普遍缺少对社区的认同感和亲和力，并影响社区凝聚力的形成。很多地方仍然在探索，社区治理以居委会为核心，还是以物业管理公司或业主委员会为核心。从法制的角度看，社区治理还没有完善的法律法规体系，缺乏法律上的规范性。从机制的角度看，社区治理还没有真正走向市场化与社会化。一些居委会工作没有根据社区居民的实际需要来确定，其本身存在脱离居民日常生活和合理需求的倾向，反过来又造成居民对社区活动的参与率低等问题。有的地方居委会设置过于密集，管理范围重叠，500—1000户设置一个居委会。规模太小，导致一个大住宅区出现多个居委会共存的局面，不但使管理成本大幅度上升，也增加了协调的难度，同时还造成资源的浪费。087信访与社会矛盾四、我国城乡社区治理的未来走势预测社区是构筑社会最基本的单元或细胞，是各种社会力量与社会资源的基本载体。我国城乡社区治理要走向完善，应该在理顺体制的基础上，立足于完善社区服务这一基本思想。社区划分应该按照有利于社区居民自治与自我管理、优化资源配置、提高工作效能的原则进行并且逐步走向完善，还要符合地缘特点，具有心理认同感。在我国目前特定的社会背景下，采取政府推动下的纵向社区治理组织体系与横向的社区居民自治管理组织同步与协调发展的纵横相接的网络式社区组织模式，符合现代政府职能转换与公民组织发展关系理论的基本原则。社区治理必须由政府主导走向居民自治，从“行政管理”为主变为“利益制约”为主，从“被动管理”走向“自我管理”。从组织体系上由“条条管理”变为“块块管理”，还必须走向纵向化、平面化与网络化并且使之相结合。在改善社区治理途径中，加强法制建设与依法行政是一个重要手段，以保证管理的统一性、连续性与稳定性，统一标准与程序有利于提高管理效率，特别是要以立法形式明确基层政权组织的职能与职责，清晰界定基层政权组织与社区之间的关系，减少滥用行政权力与行政执法行为违法侵权的现象。总之，为了使社区治理健康发展，目前最为关键的是，需通过培育居民社区治理的现代观念使社区成为真正意义上的居民自治组织。通过确立政府有限干预和社会自主发展的新理念，确保社区治理是一种自治管理，社区居民自治管理的最重要主体是社区成员，最终实现具有现代性和成熟的社区治理模式，这应成为当今我国社区治理的走向和目标。参考文献：郭少峰，2006，《我国社区干部福利过低 六成人工资低于平均水平》，《新京报》7月23日。088探索与思考《北京晨报》，2012，《袁隆平称我国农民种1亩地仅赚7.5元》，3月4日。曾璇、蔡少坚，2005，《广州：物业管理纠纷上升 占重大群体性事件12%》，《羊城晚报》7月14日。德鲁克基金会主编，2006，《未来的社区》，魏青江等译，中国人民大学出版社。089