孳虔舒肾２。眇３ 经济与法 解读《重庆市捂标投标条例》 ｏ 吴 刚 姜世文 杨蜀华 刘明春 ２００８年９月２６日，市三届人大常委会第六次会 市场秩序。 议审议并通过了《重庆市招标投标条例》（以下简称 《条例》），２００９年１月１日起正式施行。这是重庆市出 台的第一部招投标地方性法规。目前各区县、各行业 正有组织、有计划的宣传学习和贯彻《条例》，为便于 三是招投标程序不统一。各个行业部门、不同 地区对同一程序作出不同规定，有的甚至相互冲突， 导致招投标参与主体无所适从，如招标公告发布、资 格审查、招标文件编审、开评标程序等。 四是行政监管体制不顺。按照国务院办公厅文 大家能更好地理解《条例》内容、把握《条例》精神实 质、明确《条例》执行中的有关要求，本文从立法背 景、主要内容和贯彻实施三个方面谈谈对《条例》的 认识和理解，供参考。 背景解读 一、件的规定，招投标监管体制是发展改革部门指导协 调、各行业部门实施监督的体制，这种体制有利于发 挥行业部门的专业优势和积极性，但一部法律众多 执法主体，不可避免地在实践中产生监督越位、错 位、缺位，社会关注的同体监督问题也无法克服。 自２０００年《中华人民共和国招标投标法》颁布 实施以来，重庆市招投标工作取得了显著的成效，全 市的招投标意识不断增强，招投标领域不断扩大，招 投标监管体系逐渐形成。但是，随着社会主义市场经 济体制的不断完善，各项改革制度的不断深化，尤其 是中央和地方政府资金的大量投入和全市经济的跨 越式发展，招投标制度执行和监管中的新情况、新问 题也层出不穷，归纳起来，有四个方面的突出问题： 一同时，近年来全国和全市查处的许多大案要案 或多或少都与工程招投标有关，如何完善招投标制 度，从源头上治理腐败甚为迫切。在此背景下，《条 例》立法被提上议事日程。 从２００３年开始市人大、市政府连续六年将《条 例》列入立法计划，市委从２００５年将此列入教育、预 防和惩治腐败纲要予以督促。市人大财经委、市人大 法工委、市政府法制办、市发展改革委、市监察局等 部门成立了立法工作小组，承担《条例》的研究起草 工作。《条例》起草过程中市人大领导带领起草组赴 四川、陕西等省考察学习，并与浙江、湖南、广东等省 进行交流。《条例》起草中借鉴了２６个省市的招投标 地方ｌ生法规和管理办法，以各种形式征求全市各界， 是《招标投标法》的缺陷需要地方立法来补 充。《招标投标法》立法时间较早，当时招投标制度在 我国推行不久，对许多问题只作了原则性规定，可操 作性不强。继后，虽然国家有关部委陆续出台了部门 规章，重庆市有关部门也制定了若干规范性文件，从 定程度上弥补了《招标投标法》操作性不强的不 一足，但由于部门规章和规范性文件效力较低，许多问 题如违规行为的处罚、部门之间、国家部委与地方政 府之间规定的衔接和统一问题需通过立法才能很好 解决。为此，国内有２６个省市相继出台了地方性法 规，但重庆市一直是一个空白。 二是招投标主体行为不规范。规避招标、虚假 招标、串通投标、恶性竞争、评标不公正、暗箱操作等 尤其是与招投标直接相关的招标人、投标人、招标代 理公司、行业主管部门等各方意见近２０次，集中修改 ３０余次，数易其稿。同时，市政府法制办还委托市委 党校法律专家开展《条例》并行研究，起草了专家版 《条例》，并合并优化两个版本，形成送审稿。经市政 府审查，市人大常委会三次审议最终形成了２００８年９ 月２６日提交市人大常委会审议的文本。 现象常常发生，甚至是屡禁不止，使招投标双方的合 法权益得不到保障，也损害了国家和社会利益，扰乱 ・《条例》立法工作扎实，凝聚了市委、市人大、市 政府、市政协和市有关部门各级领导的关心支持，集 ６０・ 经济与法 中了全市招投标业界人士、管理部门和法律专家的 智慧，总结了全市多年来招投标工作取得的成功经 验和好的做法，凝结着参与《条例》起草的工作人员 的辛勤劳动，寄托着社会各界给予的厚望。 二、内容解读 《条例》共七章六十五条，条理清晰，逻辑严密， 内容丰富，亮点闪烁，是一部集针对Ｉ生、创新性、可操 作性和地方特色于一体的地方法规。《条例》针对工 作中存在的具体问题，结合 庆实际，从解决实际问 题出发，将许多在工作实践中总结出来的行之有效 的具体措施和处理办法提炼上升为地方法规的条 款。从内容看，一是严格遵循《招标投标法》的规定； 二是从严规范国有资金投资或国家融资项目的招投 标活动；三是体例结构按照招投标活动的程序设置； 四是《招标投标法》及配套法规已明确的尽量从简， 重点规范国家法规尚未明确、而实际工作中亟需规 范的问题。同时，《条例》将监管对象不仅定位于招标 人、投标人、招标代理等直接参与者，二期涵盖了各 级政府部门及其工作人员等管理层面，并明确了违 法责任，从而使《条例》的规定更加充实。为此，对关 注较多的主要规定作出解读。 （一）关于《条例》适用范围。《条例》适用于在全 市进行的所有招标投标活动以及对招标投标活动进 行的监督管理。但是，对于政府采购货物或服务进行 招标投标的，按政府采购的有关规定执行。对于政府 采购工程进行招标投标的，适用于《条例》。这里说的 招投标活动是指所有工程、货物、服务招投标活动， 包括建设项目所涉及的勘察、设计、施工、监理和设 备、材料的招标采购活动，也包含了非建设项目招投 标活动，如重大科研课题、特许经营权招投标。当然， 《条例》规范的重点有侧重，强化了对国有资金投资 或国家融资项目招投标活动的监管，对非国有资金 投资项目招投标活动的监管体现宽松原则。 （二）关于监督管理体制。《条例》第四条规定，市 发展改革委负责指导、协调和综合监督招标投标工 作；区县发展改革部门负责指导、协调和综合监督本 行政区域招标投标工作；建设、财政、水利、交通、国 土房管、市政等有关行政部门按照各自职责负责招 标投标活动监督管理工作。这是《条例 ０设的一种 新型的招投标监管体制，即综合监督与专业监督相 结合的监管体制，是对当前全国普遍实行的发展改 革部门指导、协调，各行业部门实施监督的体制的突 破，也是社会各界要求强化招投标统一管理思想的 体现。 ２ｏｏ９・３ 孳戾衍肾 （三）关于必须招标范围和规模标准。《条例》确 定的必须招标范围在《招标投标法》第三条规定范围 的基础上进行了扩大，必须招标范围不仅仅局限于 工程建设项目，近几年经实践证明，应该招标的土 地、矿产等自然资源开发利用项目，供水、供电、供 气、公共交通、污水或固体废物处理等特许经营项 目，以及使用国际组织或外国政府贷款、援助资金项 目的投资人、经营人、承办人或供应商纳入了必须招 标范围，使近年来出现的ＢＴ、ＢＯＴ模式、代建制等新 鲜事物招投标工作有法可依。《条例》对必须招标范 围的扩充，弥补了《招标投标法》仅突出规范工程建 设项目招投标活动的缺陷，使《条例》普遍适用于所 有工程、货物和服务的招投标。 （四）关于邀请招标和直接发包。邀请招标和直 接发包的条件，一直以来争议较多，原有规定似乎越 来越满足不了客观需要。为此，《条例》对国家规定的 邀请招标和直接发包条件的适用范围进行了扩大， 如国家未对监理邀请招标、直接发包作规定，《条例》 解决了这个问题。同时，根据这几年的实践，补充了 两项新规定：必须招标项目若与在建工程结构和布 置联系紧密，或受施工场地限制无独立工作面需要 一并实施，且在建工程承包商具备相应承包资格的， 经项目审批部门核准可以不招标；市政府确定的某 种特殊项目经规定程序批准可以采用邀请招标，其 中属于重点项目的，应由市政府批准，如建设管理代 理机构招标，只能按市政府规定在市级有关部门审 定的机构中实行邀请招标。 （五）关于招标公告发布。长期以来，采取各种 办法减少招标信息披露范围和时间，以达到让特定 对象中标的隋况时有发生，甚至有在办公楼道、市 政公告栏张贴招标公告的情况。招投标活动要公 开、公平、公正，必须首先做到招标信息真正公 开，对此国家有严格规定。为保证潜在投标人及 时、准确地获取招标信息，同时也便于监督招标公 告发布行为，《条例》规定，公开招标项目应当在 市发展改革委指定的媒介发布，未在指定媒介发布 的，视为未公告。根据需要，招标人也可以同时在 指定媒介以外的其他媒介发布招标公告，但发布的 招标公告内容必须与指定媒介上的相同。目前，经 市政府同意，市发展改革委指定的媒介是重庆市建 设项目及招标网和 庆时报》。《条例》还规定， 在《重庆时报》发布的招标公告应同时在重庆市建 设项目及招标网发布。 （六）关于资格预审。资格预审是招投标活动中 ・６１・ 章密悖肾２ ．３ 监管相对薄弱、问题较多、投诉频繁的一个环节，由 经济与法 从一定程度上解决了当前招投标活动中围标串标和 弄虚作假发现难、认定难的问题。 （十一）关于评标专家和专家库。我国确定了比 国际上更严格的专家评标制度，专家的素质及产生 办法事关评标质量和公正性。这几年，评标中反映的 问题比较突出，为此，《条例》把评标专家和专家库管 理单列一章，这在全国各地的条例中也很有特色。特 于《招标投标法》并未禁止，因此《条例》也未限制采 用资格预审方式。但对资格预审作了严格规定，与其 他省市相比，是一大特色和亮点。一是要求在资格预 审文件中载明预审方法和合格投资人条件、标准；二 是资格预审文件从开始发售到接收截止时问不得少 于七日；三是国有资金投资或国家融资项目资格预 审委员会应当按照评标委员会的要求组建；四是招 标人应当于资格预审结束后三日内，将结果书面通 知资格预审申请人，对资格预审不合格的，还应当书 面说明理由。 （七）关于无标底招标。为了解决有标底招标中 标底泄密、影响公正性的问题，《条例》规定，国有资 金投资或国家融资项目的招标应当实行无标底限价 招标的方式，对于其他项目一般也应采用无标底招 标，因特殊情况采用有标底的，标底只能作为参考或 计算评标标底的因素，不得作为确定废标的依据。这 与国际上的通行做法是一致的，限制了招标人暗箱 操作的空间，提高了公正性。 （八）关于重新招标后投标人少于三个的处理。 国家规定招标项目第一次招标失败，需要重新招标。 若重新招标后投标人仍少于三个，按以往的规定，两 次招标失败，招标人可申请直接发包。这一规定，避 免了招标久拖不决，但实践中往往两次坚持投标的 单位不是发包对象，对投标人很不公平，同时，个别 招标人故意设置高门坎，导致招标失败而直接发包。 为此，《条例》作了新规定，若重新招标后投标人仍少 于三个，招标人按法定程序进行开标和组织评标，确 定中标人，只有在重新招标后无投标人或经评审无 一合格投标人，才报经项目审批部门批准直接发包。 这一规定对招投标双方都更加公平。 （九）关于中标结果公示。为了增加招标工作透 明度、广泛接受社会监督，《条例》在总结全市前几年 实践经验的基础上，建立了中标结果公示制度，规定 公开招标项目的招标人应当在评标结束后三日内， 将中标结果在指定网络媒介，即重庆市建设项目及 招标网进行公示，公示期不得少于三日，公示期间接 受异议和投诉。 （十）关于围标串标和弄虚作假的问题。闻标串 标是招投标活动中最为常见，但难以认定和查处的 一种违法行为。《条例》第二十条列举了招标人、招标 代理机构与投标人串通投标的七种行为；第二十一 条列举了投标人之问围标串标的四种行为，第二十 二条列举了投标人弄虚作假的七种行为。这些规定 ・６２・ 别规定要设立全市跨行业、跨地区的综合评标专家 库，组建方案由市发展改革委会同有关部门制定。国 有资金投资或国家融资项目的评标专家必须从综合 评标专家库中随机抽取确定。这一规定将有利于资 源共享，严格管理，克服当前各招标代理机构、各行 业部门专家库专业分类单一、专家人数较少、且不易 保密的问题，以提高评标质量。 （十二）关于投诉处理。投诉是监督招投标活动 的有效途径，必须予以畅通和保护。但从实践看，因 投诉久拖不决影响采购进度和恶意投诉时有发生， 应当进一步规范。《条例》依据《工程建设项目招标投 标活动投诉处理办法》（七部委令第１ｌ号），结合工作 实践中的投诉处理经验，对投诉处理程序和时限要 求作了进一步规定，使投诉处理更及时、程序更合 理。例如，《条例》第五十条规定，投标人认为资格预 审文件、招标文件内容违法或不当的，应当在递交资 格预审申请文件或投标文件的截止时间前提出异议 或投诉；认为开标活动违法或不当的，应当在开标现 场先向招标人提出异议，招标人应立即答复；认为评 标结果不公正的，应当在中标候选人公示期间先向 招标人提出异议，招标人应在公示期结束后二日内 答复。投标人或其他利害关系人对招标人的答复不 满意，或招标人未答复的，可向有关行政部门投诉。 这就对投诉作了时效性和程序性限制，也提醒投诉 人要及时提起投诉。 （十三）关于法律责任。《招标投标法》作出了许 多禁止性规定，但对违反规定后的处罚规定较少，造 成了违法行为无法追究，违法成本较低的状况。《条 例》对此作了较详尽、合理的规定，明确了招投标活 动的有关方，包括行政监督部门及其工作人员、招标 人、招标代理机构、投标人、中标人、评标委员会的法 律责任，基本形成了违法行为与承担责任之间的对 应，从而弥补了追究招投标活动中违法行为无法可 依的漏洞。 （十四）关于执法主体。《条例》规定对行政处罚 的执法主体按照职责分工由有关行政部门实施。 市、区县两级分工上也作了规定，市级行政部门审 经济与法 ２０ｏ９－３ 孳虔Ｉ于肾 批项目的招标投标活动，由市级行政部门实施监 督，也可以委托项目所在区县（自治县）有关行政 部门实施监督；区县（自治县）人民政府审批的招 标项目，由区县（自治县）人民政府确定的行政部 门实施监督。这一规定解决了以往执法监督主体不 明的问题。 （十五）关于招标投标协会。重庆市招投标协 会成立两年来，在宣传政策法规、反映行业动态、 组织专家培训、推进行业自律等方面做了大量工 作。随着社会主义市场经济的发展，招投标行业自 律机制需要逐步形成和完善，招投标协会的作用将 越来越重要。为此，《条例》对招投标协会给予了 明确定位，并提出了工作要求，这是全圉首创。 三、贯彻实施 《条例》出台，无疑是重庆市招投标行业的一 件大好事，但这只是一个阶段Ｉ生成果，接下来更重 要的 １二作是要把《条例》宣传好、贯彻好、执行 好，充分发挥其在全市招投标工作和经济社会建设 中的积极作用。为此，市发展改革委会同市级有关 部门提出了一系列工作措施和要求： 一是深入学习宣传《条例》。《条鳓出台后， 市发展改革委立即组织了全市发展改革系统内的学 习培训，以此拉开全市宣传学习《条例》的序幕。 随后，市招投标协会组织了包括招标人、招标代理 机构、市级大型企业集团在内的社会各界的学习培 训，很多区县、市级部门也开展了各种形式的宣传 学习活动，为《条例》贯彻实施营造了良好氛围。 第一轮的学习宣传，收到很好的效果，多数区县行 动迅速，搞得有声有色，领导也非常重视，但也有 少数区县学习宣传力度不够，《条例》学习宣传 工作还需继续引向深入，特别要让各区县党委、 人大、政府、政协领导了解 例》，支持绦 侈 。只有抓好了《条侈 的学习宣传工作，才能 真正理解和掌握《条例》，为绦侧》的实施营造 好的环境。 二是编撰出版《条例》释义。作为一部法规， 《条例》语言简洁精练，原则性强，可操作性不 够，理解起来免不了会产生分歧，使得 例》 在执行中产生矛盾。因此，为了帮助大家准确理 解和把握嫌例》各条款的本义、内涵和外延， 绦例》起草工作组计划于近期编撰出版条例释 义，给《条例》以权威解释，同时也给使用者提供 一本使用手册。 三是完善《条例》配套规定。 绦例》是法 规准则，在工作中，还需制定相应的配套规定。根 据《条例》授权，市发展改革委将会同有关部门于 今年修订出台榴标公告发布暂行办 须招 标项目规模标 《招投标违法企业处罚公示办 法’））《开标、评标程序规定》等，明年还将出台 投标投诉处理办法》，修订（锺庆市综合评标专 家和专家库管理办法》等。以上配套规定出台后， 加上镅标投标法》和各种规范性文件，将使全市 招投标法律法规体系趋于完善。 四是清理现有文件规定。 例》执行后， 各地区、各部门现有的一些文件规定有可能与之相 冲突。为了减少《条例》执行中的矛盾，九个市级 党风廉政建设招投标专项责任部门将组织开展一次 招投标文件清理，重点清理与绦例》规定不相符 的制度规章，对于这些文件规定该废止的要废止， 该修订的尽快修订。 五是升级完善市综合评标专家库。目前，市 综合评标专家库在《条例》出台前已经市政府批准 组建，并运行较好，但要达到《条仞ｊ》规定的要求 还有很大差距，还有很多工作要做。其中最主要的 是将全市各行业评标专家库进行整合，以完善和充 实市综合评标专家库，其次是要制定和完善相应的 管理办法，升级专家抽取和保密等有关程序，真正 实现国家投资和国家融资项目的评标专家全部从市 综合评标专家库中随机抽取。 六是做好招投标重点环节监管。 绦例》对 招投标全过程都作了非常严格的规定，各监督部门 要据此强化对重点环节监管，突出“五严格”，即 严格邀请招标和直接发包的审批，严格招标公告的 发布，严格资格审查的控制，严格评标委员会的组 建，严格中标结果公示。 七是加快推进“两个平台”建设。招投标综 合监管平台和招投标综合交易平台是落实《条例》 的重要载体和途径，市里已持续推进“两个平台” 建设。目前，永川、涪陵、巫山等区县已完成建设 并成功运行，其他区县和市级“两个平台”的建设 应进一步加快推进。 总之，《条例》出台开创了全市招投标工作 的新阶段，为构建重庆市更加公开、公平、公正和 诚实信用的招投标市场秩序，营造良好的投资环境 提供了法律保障。通过全社会的共同努力，这部法 规将对重庆法制建设，完善社会主义市场经济体系 和反腐败工作产生重大的积极影响。 （作者单位：重庆市发展改革委） ・６３・