行政诉讼原告适格的法律定界与司法审查

双月刊圆园18年9月出版

行政诉讼原告适格的法律定界与司法审查曹伊清，崔小峰

（同济大学法学院，上海200092）

摘渐进演变之混沌要院源于立法价值的审慎考量和权衡，行政诉讼原告资格的立法语言呈一种模糊、

这造就了态势。无论行理论抑或诉讼实践，原告的资格及其如何认定问题均存在见仁见智的不同解读，在强调司法自由裁量的恣意空间，实质上阻碍了行制的进步和发展。围绕立案登记制度变革的新形势，诉权保护与滥诉防范的双重语境下，行政诉讼原告适格之判定理应达致相对清晰的程度和相对明确的标“行政性”内涵要件，识别行上请求权之核准，即基于行政诉讼的制度功能，围绕利害关系和诉的利益之正本清源，进而彰显行治的刚性和与时俱进。心要素，以此作为“具有行政诉权”和原告适格的定界标准，

关键词院行政诉讼；原告资格；适格；诉的利益；滥诉中图分类号院D915.412

文献标识码院A

文章编号院员远苑猿原圆猿缘怨渊圆园18冤园5原园057原08

“立案难”问题，年，为破解广为社会诟病的切实保障改当事人行政诉权，国家从源头上将“立案审查制”，革为“立案登记制”在肯定其积极导向意义的同时，也要客观地承认原告资格问题未有实质性的改观，因为原告资格不仅仅停留于诉讼程序启动的形式层面，也在行政诉请是否会得到实体支持之间建立了法律上的因果关联。2017年8月，最高人民出台《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，要求正确引导当事人依法行使诉权，规制虚假诉讼、无理缠诉等滥诉行为。基于法学理论研究的实践品格，行学界应当对此做出务实性的响应。而原告的主体资格问题无疑是研究的逻辑起点和核心，在诉权保护和滥诉防范的双重语境下，着眼于行政诉讼的制度功能，综合考量各种价值和各方利益，严格遵循诉讼制度的基本规律，之判断标准并以此作为度地明晰和确立“利害关系”

行政诉权与现代社会公民权利扩展相辅相成，作为行政诉讼的制度根基，原告身份的确定显然属于最核心的命题，而其中原告资格则是法律赋予的有权启动行政诉讼程序以实施法律救济行为的一种身份，也是取得原告法律地位的前提要件。行政诉讼法律关系的形成，是基于原告诉权的行使，是司

[1]

法权对行政首次判断权的司法审查。梳理行政诉讼

实定法演变史，可以发现，我国行政诉讼原告的资格标准经历了多重变迁，直至2014年新修订《行政诉标准的出台。多次变动和讼法》规定的“利害关系人”调整，体现着立法者价值观念潜移默化的转变，亦迎合了世界范围内行政诉讼原告资格整体上逐步扩张的趋势。但是，由于缺乏相应理论支撑，“利害关系”属于一个并不确定的法律概念，如何对其进行清晰界定成为一个难点，令学界争论不休，更让司法机关的重要症结。2015无所适从，成为现实中“立案难”

收稿日期院2018-05-15

作者简介院曹伊清（19-），女，浙江宁波人，同济大学法学院教授，博士生导师；崔小峰（1978-），男，江苏东台人，同济

大学法学院博士研究生。

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曹伊清，

崔小峰原告适格的依据，无疑具有非凡的意义和价值。一、行政之诉的原告资格与实定法认定（一）原告资格的认定标准

区别于私法诉讼，基于“监督行政权行使”的特有功能特性，行政诉讼以“两造恒定”为规则，按通俗的表述，就是原告和被告恒定，原告只能是“民”（指公民、法人或其他组织，以下统称为当事人），被告只能是“官”（指行政主体）。原告只能是“民”，似乎可以得出行政诉讼原告资格构造单一或法律界定明了之结论，但事实上不然甚至大相径庭。从1982年试行的《民事诉讼法》确立行政诉讼与民事诉讼共用“直接利害关系人”标准后，民诉法历经多次修订，该标准在民事层面始终未曾变化，而我国行政诉讼的原告资格则一直处于动态变化中，并且任何一次改变都未能摆脱公私法边界模糊和适用混沌的尴尬，成为至今无法消弥的困惑与法律难题，成为我国行理论1.19原与《实行践年《政最具争行诉政讼诉法》议讼之的问法》“行题颁布政之一。

相施对人”

资格论定标准从与民事的共享而剥离，确行立，了原专告有资的

“格合的法认

权益标准”。根据该法规定，认定行政原告适格与否，首要考量具体行政行为是否损害了相对人之合法权益。因合法权益的主体界定为

“公民、法人或者其他组织”，属于行政相对人之范畴，故也被称为“行政相对人”资格标准。较之以往，该标准更加强化了对行政相对人合法权益的保护，突破性意义显而易见，但合法权益”的表述过于笼统、模糊，立法并未给予明确阐释，造成司法实践的随意解读和做法不一，由于原法关于原告资格的规定是一个主观标准，实践中有的不愿受理案件，对原告资格作过度，影

响了公民、法人或者其他组织的诉讼权利”[2]72

，并且，

公民权利日益多元，能被认定为现行法层面的“合法权益”难免滞后，这就必然导致一些新的利益因暂时无法纳入法律保护范围而不具备“合法性”，被侵害人很难2.出《通过于若“干行合解释政诉法权》益标准之讼“程法序律寻”上求法律上的救显见利害的关诸系多”不资足格济，论。

2000年

最高人民出台《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》，第12条将原告定义为“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织”，由此将原告资格认定标准明晰为“法律上的利害关系

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标准”，此项规定明显扩大了原告资格的范围，能够有效增强对利害关系人合法权益的保护。但同样因为表述过于原则，无法形成正确判断，可操作性较弱，造成实践中适用不一的问题，由此导致将尽可能多的行政争议纳入行政诉讼程序的立法目的落空。并且，原《行政诉讼法》规定了第三人制度，且将第三人定性为“与行政行为存在利害关系”，那么原告资格的“法律上利害关系”与第三人资格的“利害关系”之间究竟存在怎样的差异，实务中众说纷呈，难以界定清楚3.2014新。

《行年新政诉修讼改法》的《之行“政利诉害讼关法》系”

资格论政行为相对人以及行政相关人（其他与第25行条政规行定为，有行

利害关系的公民、法人或者其他组织）均有权提起诉讼。新的《行政诉讼法》删除“法律上”的，以统一的“利害关系”替代以往。同时，该法第29条第1款关于第三人的规定，也明晰到“同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系”之标准上。这次修改，有认定标准逐步放宽之势，且将一些事实上的利害关系合理吸纳，至少为

行政诉讼原告资格的拓宽提供了一种法律可能性，在一定程度上契合了权利保障和包容法治之总趋势。但是，该标准立法仍未予以明确界定，因此实务运用中仍旧处于一种混乱。

（二）原告资格与原告适格

原告乃诉讼两造主体之一，是以自己名义引起诉讼程序发生之人，是一种法律地位的称谓。从行政实定法上的原告转化为某个行政案件中的原告，是原告资格在个案中的应用和定格，行政诉讼原告资格是指“公民、法人或者其他组织就行政争议具有的向提起行政诉讼从而成为行政诉讼原告的法律

能力”

[3]84

。但凡符合《行政诉讼法》或最高人民相关司法解释规定的原告资格之主体，才拥有按照法律的预设情境，启动行政诉讼程序以获取司法公正裁判的权利。那么，原告必须有原告资格吗？根据行政诉讼法的规定，只有具备“利害关系人”原告资格的起诉人才能成为原告，但现实中屡见不鲜的是，在个案诉讼开始之初，受理对于该案件事实不知所以，只能初步信赖起诉人诉称的事实，将起诉人和被诉行政主体假定为行政起诉状中列述的原告和被告。在相当多的案件中，只有在实体审理阶段根据双方进一步举证和法庭辩论来审查确认。实践证明，原

““告是否与被诉行政行为存在利害关系，很难在案件受理阶段就能准确判定并作出相应的法律处置。由此，“引起诉讼程序开始的当事人，只能是形式上的

当事人”[4]113。

显然，原告资格在行政诉讼中存在两方面的格局意义：一是受理立案层面，此属于程序范畴，为确定当事人阶段，即经人民初步审查，确认具有原告资格后就会登记为某个个案的原告，由此从起诉人身份转变为享有行政诉讼权利义务的个案原告，成为形式上的原告，相反则不予受理和立案；二是审判层面，此属于实体范畴，即经过个案的开庭审理，在举证、质证和法庭辩论阶段，结合被告的抗辩意见进行主动审查，再次验核行政起诉状所列载的“原告”是否符合《行政诉讼法》规定的“利害关系人”身份，此过程可以用“去伪求真”进行理解。如审查后获肯定，则会由形式当事人（形式原告）转为适格的原告即实质原告，进入到考量和评判形式原告之实体请求是否会得以支持的裁判层面，如果不予认定则会作出“驳回起诉”

之裁定。据上，当事人提起行政诉讼，其原告地位因起诉行为而特定，至于是否属于适格的正当原告则不在考量之范畴[5]118。从逻辑关系言之，起诉人启动诉讼程序，获得原告地位，而后人民以原告资格标准进行验核，确认符合则成为正当的原告或适格原告，也就是说原告的适格是依托行政实体法的一种法律检视和司法审查活动。显然，原告资格为静态的标准，原告的适格则属于动态的审查过程与结果敲定，尽管属于不同的概念和称谓，但两者仍具有内涵上的内在统一性，是一种应然向实然、抽象向具体的法律转换。不可否认，在我国行政诉讼法约定俗成的法律语境下，原告适格与原告资格有时被混淆甚至替代使用。

二、现行行政之诉原告适格审查逻辑的检视“利害关系”作为原告资格标准已经运行三年多时间，但至今关于其构成要件的认定，学界与司法实务界一直莫衷一是，各家之说杂糅流行。最高人民2017年8月发布《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》，其中第11项规定：要准确把握新《行政诉讼法》规定的‘利害关系’的法律内涵，依法审查争议行政行为是否确与当事利义务的增减得失密切相关，当事人在诉讼中是

行政诉讼原告适格的法律定界与司法审查否确实具有值得保护的实际权益，不得虚化、弱化利害关系的起诉条件。对于确与行政行为有利害关系的起诉，人民应当予以立案。”这样的论调有积极的价值导向意义，但过于提纲挈领和原则抽象，对于哪些争议应当纳入行政诉讼程序由公法实施救济，哪些被侵犯利益在私法层面解决，司法实务很难对此准确把握。

当前看来，如何认定“确与行政行为有利害关系”，也就是适格原告的判定问题，司法部门一般有两种常规逻辑审定思路：

（一）因果关系视角

在张某与庆阳市工商行政管理局工商行政管理登记一案中，庆阳市中级人民在回应原告诉讼主体资格问题时认为：“作为行政诉讼的原告必须有自己的诉讼主张，该主张的权利应受法律保护，且主张的权利与被诉具体行政行为之间具有因果关系。”同样，最高人民在（2017）最高法行申4556号民事裁定》中认为：“周笋永等13人以其承包用地不在征地批复的范围为由，认为鹰潭市及鹰潭市国土局征收土地的行为违法，应当证明其与被征土地具有利害关系。周笋永等13人在起诉时应当承担相应的举证责任，即起诉应当具备初步的证明责任，该举证责任是指被诉行政行为与周笋永等13人之间存在一定的利害关系及损害结果之间存在必要的因果关系……因此，周笋永等13人不具有本案的诉讼主体资格，应依法驳回其起诉。”

从因果关系论证“利害关系”，将其视作起诉人的合法权益遭受被诉行政行为切实的影响。由此，是否存在“利害关系”，就转化为审查和认定起诉益受损之后果与被诉的行政行为之间是否成立因果关系，此为较常见的思维逻辑和惯常做法，同时也为我国不少行学者所认同。表面上看，聚焦于因果关系的认定逻辑，貌似合理、明确且客观，但其实并不尽然。在侵权行为法上，因果关系存在着事实上与法律上两种层级之划分，仅法系就有“条件说”“原因说”“相当因果关系说”“必然因果关系说”法规目的说”等各种复杂理论，构成判定路径上的多重选择。此外，以“合法权益”作为条件或原因的基本事实，又是一个颇令人困扰的待证命题，比如合法权益是指“法律明确保护的权益”或者“但凡法律没有禁止的权益”，如何判断合法权益是否受到了行政行为实际影响，等等。因此，在原告资格的判断上，倘

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《““曹伊清，

崔小峰若简单运用因果关系思维，恐不能达到清晰界定之适用效果，甚至令这一问题更趋向复杂。纵观行政诉讼法实践，最高人民针对原告资格认定问题，陆续出台的指导案例、公报案例以及一些个案批复作为宏观指引并不少见，这样的做法正是为了弥补因果关系认定标准的不明朗。

（二）规范保护目的视角

“传统学说认为，当法律为私人特别规定保护其一定利益时，该利益称为‘法律保护的利益’，该利益由于行政权的违法作为或不作为遭受损害时，当事人享有排除行政违法行为的权利（法律上的利益），可以向提起诉讼，要求排除违法行为（违法排除请求权），或者要求合法地行使行政权

（行政介入请求权）。”[6]118-119

这种思路盛行于日本、

德国及我国地区，完全摒弃对因果关系要素的关注，转而重点探究起诉人诉称的“合法权益”是否属于被诉行政行为依据的相关行律所保护的权益[7]。如果是，则承认有利害关系，即将原告适格的认定转化为对行政争议涉及行的规范目的之审查。现如今，规范保护理论已成为我国行政诉讼实践中原告适格认定的主流见解。

三、原告资格适格的定界标准：“利害关系”的公法性从世界范围看，行政诉讼原告资格标准逐步扩张已成为趋势和共识，但并不意味着可以脱离法律规范来探讨受损权益保障之议题，“利害关系”作为内涵丰富的法律用语，应当置于法律关系框架下予以评判和定性，法律规范的“公法性”仍然是行政诉讼原告资格判定的前提和基础，也完全契合上文所提保护规范理论的基本要义。

（一）法律关系：行上的“利害关系”10条现均行使《行政诉讼法》第的表述，25条、《行政复议法》

第的利害关系用了”资“格利标准相害关系对”照，删除了与“之法前律“上”法律的上前缀限定，但原告资格本质上作为一种身份，上述法条规定的“有利害关系”，显然不能无原则扩大为所有直接或者间接受行政行为影响的当事人。换言之，实质意义上的“利害关系”，仍应限于法律上的利害关系，不应当或者不宜包括反射性利益受到影响的当事人。同时，从功能层面上看，行政诉讼乃是公法上的诉讼，作为一种对公民权利的行律救济

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途径，权利侵害的主观可能性只应当置于行律关系中加以分析判断，故作为行政原告资格认定的法律上有利害关系，一般仅限于行上的利害关系，行政行为所援引的公法规范所要求保护的权利和利益受到该行政行为侵犯的可能性，不包括私法上的利害关系，亦不包括反射性利益。当然，在存在特殊情形或法律另有规定时除外。

基于以上原理，现实生活中，举凡在债权债务法律关系中的一些行政行为（变更、登记、许可等），虽然有可能影响到私法上的债权实现或抵押权、质押权的主张，但究其实质，这种法律上的链接均归属于私法上的利害关系，而非公法性的行政利害关系，理应通过私法路径解决，不宜承认相关债权人具有行政诉讼的原告资格。举例说，债务人夫妻在民政局申8请日办最理新了司离婚法解释登记，，根除据非最配高偶人方民对于债2018务共同年签1字月

或者事后追认，或有明确证据证明债务人用于家庭生活的，否则无权要求另一方承担偿还责任。在此假定案例中，债权人债权的受偿可能性在债务人办理离婚后显著下降，虽然离婚事实影响到债权人债权的实现，但该项债权与离婚登记行为之间的利害关系并非公法上的利害关系，不应当赋予其行政诉讼的原告身份去起诉民政局的离婚登记行为。同理，股权质权人对于标的公司法定代表人或股东变更行为、被辞退员工对于公司厂房的行政征用行为、商事交易中买方对于卖方企业工商吊销的行政处罚行为，等等，均与此具有原理上的同一性。

（二）权益：值得公法保护之诉的利益

常言曰：“无诉则无判”。诉乃发动审判权的本质前提，没有利益就没有诉权。广义的“诉之利益通常从以下三个侧面加以判断：淤请求的内容是否适合作为审判的对象；于当事人对于请求是否具有正当的利益；盂从周围情况看，是否存在足以使对请

求作出评判的具体实际利益”[8]2

。上述三个侧面，即

便观念上可以分离，但由于属于同一个问题，只不过以不同的视角来判断具体请求是否具有发动审判权的价值或必要性而已，在不少情况下，有无诉的利益成为认定诉正当与否的唯一决定要素。

最高人民（2017）最高法行申169号《行政裁定》中认为：“只有主观公权利，即公法领域的权利和利益，受到行政行为影响，因此遭受到损害可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形

成了行上的权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。”从行政行为对利益施加影响的构造层面探析，行政之诉的原告适格资格1.，应当坚持以下方针：

只对于个限于行体政实相施对人，的不在利没行有政特殊行为，情况原则下，上不起应诉

允许第三人起诉。比如，依法征收房屋，与房屋所有权人同居一处的近亲属尽管也具有相当明朗的利害关系，但这些人员并不拥有要求行政撤销的公法利益。因为只要房主本人拥有了行政原告资格，那么无论是其他共同居住人的利益维护，还是质疑该项行政行为的合法性而言，均已充沛和处于2.截对于个然相反体的的利益授益状行态，且政行有为，明应足确当够。

的不将与利受益请求者

当事人归为有利害关系的行政相关人，赋予其行政起诉权。例如，2018年2月8日施行的行诉法司法解释第12条，将“被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”明确界定为属于行政诉讼法第二十五条第3.对于非以一款规定的特“定与群行体政为对象的不行为有利害利关系行”

政。因为是面向不特定的社会公众且存在广泛影响行力为，

，应该允许事实上为此蒙受不利侵害和不当影响的社会集团代表有权提起诉讼。比如，2017年全国修订新《行政诉讼法》

，在第25条增加了第4款规定，即人民有权对“生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等”涉及民生或国家利益领域内行政机关的违法职权行为或者行政不作为，在督促其依法履行职责无果后，有权提起行政诉讼。此为我国新设的检察机关行政公益诉讼制度，是法治建设的一个可喜信号，具有理论开创和实务突破之深远意义。

此情境下的“公益”当然应纳入值得行保护的利益之范畴。

（三）权利：行上的请求权

请求权是民法体系构建的基石，但在行领域却长期处于一种被遗忘和漠视的状态。行律关系中，究其实质，原告所主张的权利，实质上即应是原告针对被告所享有的一种行上的请求权。基于行律规范，如果作为被告的行政机关处于原告所主张的权利应担责的义务主体地位，则可以认为原告具有针对被告的请求权。基于该请求权基础，当事人合法权益就存在被行政行为侵犯其实体权利的可能性，被侵权人据此具有行政诉讼的诉讼

行政诉讼原告适格的法律定界与司法审查主体资格。正是在这种层面上，考量行政诉讼中的请求权是否存在，关涉到行政诉讼原告适格与否问题。因此，把请求权概念引入行领域，对于准确把握行政诉讼的原告是否适格具有重要意义。

从请求权角度分析上文案例中债权人是否是适格的行政诉讼原告，债权的实质是债权人要求债务人作为或者不作为的一种请求权，基于债务关系的相对性原理，债权人基于债务关系所享有的权利应当向债务人加以主张，即使因第三方原因导致债务人不能继续履行债务的，债权人也应当直接向债务人主张权利。因此，债权人一般不能直接以非债务关系当事人的行政机关作为义务对象主张私法上的权利，除非相关行律规范已经有明确规定，行政机关负有考量和保护债务关系的法定职责或者行政机关的履责行为已经直接对债务关系产生法律拘束力。

出于维护行律关系安定性的要求，原告是否享有请求权基础在行政诉讼中属于起诉条件事项，此与民事诉讼有所不同。如果原告欠缺针对行政机关的请求权，即不具有针对行政机关提起行政诉讼的诉讼主体资格，其起诉应予驳回。

四、行政之诉原告适格的司法审查：以诉权保护与滥诉防治的平衡为语境根据会议精神，2015年最高人民全面施行《人民登记立案若干问题的规定》，将立案审查制变更为登记制，新《行政诉讼法》在修订时予以吸纳。立案登记制的变革，降低了行政诉讼的门槛，将尽可能多的行政争议纳入法治方式解决之管道，顺应了时代变革，也为司法操作的重大调整带来新的实践命题和挑战，对于原告适格的司法审查影响深远。

近些年来，包括行政诉权在内的公民权利保护成为社会共识，但由于司法资源的稀缺，人民只能处理那些有权利保护必要的案件。判断起诉人的起诉是否有权利保护必要，主要是根据起诉人请求实体裁判是否具有值得保护的利益，来判断保护是否必要和甄别是否具有原告的资格。行政诉讼实践中，有的当事人没有新的事实和理由，针对同一事项长期、反复起诉；有的当事人对于未为其设定权利义务的说明性告知行为或者过程性行为也提起诉讼；有的当事人提起的诉讼明显欠缺值得保护的与

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曹伊清，

崔小峰其自身合法权益相关的实际利益，滋扰行政机关，扰2015乱司法年“秩陆序红等，霞导诉致南行通政市滥发诉展现象和改近革年委来员频会见政报府端信。

息公开答复案”，因为最高人民的公报案例标签而广受社会瞩目，也成为全国各级审理同类案件时可资借鉴之依据，其中认定滥诉的主要理由为：“明显缺乏诉的利益”“违背了诉权行使的必要性”“目的不当”，因而也就失去了权利行使的正当性，属于典型的滥诉行为[9]。行政诉权的滥用，是公民权利行使和诉权保护的一种异化现象，也是私权利对公共资源的侵犯，必须加以规范、制约或矫正。由

此，在实定法“利害关系”的原告资格标准规则之下，衔接立案登记制的诉讼，对于行政诉讼原告适格的判定，如何在诉权保护和滥诉防治上取得一定的平衡，以达致最理想的法治效果，需要司法审查的思路做出相应的调适。

（一）立案受理阶段———有限度的初步审查行政2015诉讼年法》立第案51审查条制予改以明为确规立案定登，记立制法，且本意由新

是将以往实质性审查变更为程序性登记，破解行政立案的难题，充分释放行政诉讼法律救济的功能价值，这项变革也契合了前文述及的形式上原告与实质上原告的区分。因为在立案登记制下，原告只能是形式上的当事人，至于其是否适格或者说符合新《行政诉讼法》规定的“有利害关系”，则属于开庭审理阶段才能查明和判定之事实。因此，司法实践中有的对原告资格的立案审查完全徒于形式审查，只局限于当事人的起诉状是否符合规范、案件性质是否属于行政诉讼受理范围以及本院是否有管辖权等形式内容，表面看确实匹配了立案登记制的制度本意，但是，立案登记制下有无必要取消立案审查，理论上有不同的看法。有学者指出，“立案审查制”

向“立案登记制”的转变，并非亦不可能否定法律的审查功能，更不是将立案工作粗浅地简化为单一的登记手续，而是要求在立案程序中实现诉权与职权、诉案与可审案之间的平衡。[10]

最高人民就立案登记制的改革发布司法解释，规定“人民对符合起诉条件的案件应当立案，依法保障当事人行使诉讼权利”，而颇令人费解的是，新《行政诉讼法》第49条依旧明确将原告的资格作为行政起诉条件之一，据此，实践中很多仍然坚守形式审查与实质审查相结合的审查思维。这

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种内涵上的冲突就在立案登记制（形式原告）与起诉条件（实质原告）之间形成一种相互牵扯的张力，假若处理不当，极易可能削弱或者从根本上影响登记制在行政诉权保障上的积极作用。

在“确与行政行为有利害关系”恒定为起诉条件和无法逾越的诉讼制度框架内，如何与立案登记制的制度功能不相违背，极其考验司法智慧，应当恪守主观诉讼原则进行有限度的初步审查。需要强调的是，初步审查与形式审查并非同一概念，形式强调徒于表面，“初步”代表已经尊重了利害关系的原告资格标准的实质判断，只不过处于一种大致的程度而已。

在对起诉状形式审查并对受理案件办理登记之后，亦应对起诉条件进行实质审查，审查认为但凡存在被诉行政行为侵害的权益且该项权益有值得保护的必要，均应当予以立案，赋予起诉人原告的法律地位，而对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，应当依法不予立案，但应向当事人做好释明工作，避免给当事人造成不必要的讼累。而且，对于原告资格存有足够理由的疑义时，应当改变以往仅限于书面审查的方式，在程序上稍作改造，即在作出不予立案之前，应当赋予起诉人充分陈述和进一步补充证明的听证程序机会，如此才有助于真正保障起诉人的诉权权利。从行政诉讼的原告类别上分析，一般情况下，行政相对人可以直接获得形式原告的身份，而行政相关人则是有限度初步审查的重点对象。

（二）审理裁判阶段———度的实质审查形式原告向实质原告的转换，其实就是原告是否适格的审查与确认，关涉到形式原告的诉求是否能得到法律支持之权益保护问题，据此应当按照“公法性”要素指标，全面度严格审查，综合识别“利害关系”的公法性，判别个案中起诉人是否存在值得公法保护的利益及公法意义上的请求权，同时在就原告资格问题进行裁判论理时，因案制宜，释法析理尽量明晰、客观，真正意义上达致诉讼当事人服判息诉之良好法律效果。

一般情况下，在实体审理阶段对于有“利害关系”的判定，还是严格遵循本文所厘定的“公法性”规范依据和“行上”之利害关系标准，甄别该起诉人是否具备行上的请求权要素。

以城市房屋拆迁为例，根据《国有土地上房屋征

《收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第二条规

定，给予补偿的对象为“被征收房屋所有权人”，然而，征收实践形态种种，除了被征收房屋的所有权人，尚存在其他与征收补偿行政行为有利害关系的主体对象。

（1.1行）被政征相收对人

房屋所有权人

在没有特殊规定情况下，行政相对人是行政诉讼当然的适格原告，被征收房屋的所有人属于被征收人必然的范畴，我国《征收与补偿条例》明确赋予被征收人对于征收决定或补偿决定不服时可以提起2014行政诉年新讼（《参行见政第诉14讼法》条、第修订26时条将第三款），同时随着

案范围，并且以“等外等”的方式将“行土政地合房同屋纳征入收受补偿协议”作为行政合同典型类型进行列举，故在行律规范层面，无论是刚性的行政行为，抑或柔性的行政合同，被征收房屋所有权人作为适格的原告享有行政司法救济的权利毫无疑问。

（2）未经登记的建筑实际权益人

未经登记的建筑，行政主体一旦作出违法认定，2该建涉及条所筑补规实偿定际事的权宜被益。征人收就如此，人，一不归属未般于

《经会征登遭遇收与记的强制补偿尽管建筑拆条例》实除际而不第权益人仍属于征收行为之行政相对人，属于提起行政诉讼的适格原告，如缪振忠诉请确认福安市、福安市住房和城乡建设局、福安市等行政强制拆除行为违法一案中，认为“缪振忠系违法建筑物的主体，对违法建设的建筑物具有相应利益。被告福安住建局作为城市规划行政主管部门已对缪振忠作出《责令拆除通知书》，确认缪振忠系违法建设的主体。虽然违法建设的建筑物不具有法律上物权的完整效力，但缪振忠对该违法建筑物具有相应的占有利益，未经法定部门依法处理，其他任何人亦不得对缪振忠的占有权能进行侵犯。本案行政强制拆除行为针对缪振忠所建设的违章建筑，直接导致了缪振忠的违章建筑灭失，对缪振忠产生了直接的不利影响2.”。

房行屋政承相租关人人

是否属于行政征收纠纷的适格原告，通说持否定意见，认为征收行为所损害的是房屋所有人。承租人对于房屋的权益源于其与出租人之间的民事合同，因此当房屋被征收、

无法继续履行合行政诉讼原告适格的法律定界与司法审查同时，承租人亦完全应当依据合同关系向房屋所有人主张损失，故房屋承租人与征收行为之间没有利害关系，不属于适格的行政诉讼原告。但是，承租人只是一种契约当事人的身份定格，不能作为衡量原告适格与否的身份标签，在征收实践中不可一概而论，仍应当严守“公法性”之利害关系标准进行个案审查。

（1）营业性房屋承租人

《征收与补偿条例》第17条第一款罗列的补偿的项目，其中包括因征收行为造成的“停产停业损失”“搬迁补助费”“临时安置补助费”等。如果房屋由承租人在实际经营使用，则该项停产停业损失的权利理应归属于承租人，则承租人对于《征收与补偿条例》行律规范中“停产停业损失”提起行政诉讼，具备应受公法保护诉之利益和行上的请求权，应当赋予其适格原告的资格。同理，如果经营性承租人对于上述“停产停业损失”等理应归属于合法承租人之外的其他无关补偿项目存有异议，因为不属于行律规范所保护的合法利益之范畴，则无权提起行政诉讼，人民应当在审查后以原告不适格为由裁定驳回起诉。[11]

（2）公房承租人

不管是国家房产管理部门的直管公房，还是国企、事业单位等的自管公房，若想取得公房承租权，都需要与房屋权利人签订租赁合同，这似乎与普通意义上的房屋承租并没有两样，但公房承租具有我国计划经济时代福利分房的特殊背景，相关承租人享有长期以比较低廉的租金标准租住并排他性使用的权利。因此，公房承租权属于具有物权特性的特殊债权，承租人的经济地位无限接近于房屋所有权人。正因如此，当公房被国家予以征收，会导致公有住房承租人的低廉房租承租权丧失。因此，公有住房的承租人与征收行为具有利害关系，故应具有原告资格。北京市就曾经出台规定，明确了“承租直管公房被拆迁的，承租人可以得到相应补偿”

。（3）自建建筑物承租人

为保持适用的统一性，一般情况下自建建筑物的承租人无法以适格原告单独提起行政诉讼的，与房屋承租人无法成为行政诉讼原告原理一致，但是如果该承租人除了拥有承租房屋的租赁使用权外，还具有自建建筑物的正当权益，那么现实中相关行政主体在征收时一般会连同附属建筑物一并征收，

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崔小峰曹伊清，

此时承租人为其建筑附属物被征收的权益人，自然属于适格原告。但需要注意的是，若自建物承租人在承租房屋时与出租人作出了特殊约定，比如在遭遇征收时附属物整体征收等。根据该约定，自建物承租人将不具有行政诉讼原告资格，其对于附属物的征收补偿权益等，可以以出租人为被告向提起民事诉讼以法律救济。参考文献院

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责任编校顾理辉

LegalDefinitionandJudicialReviewofEligibilityofPlaintiffinAdministrativeLitigation(SchoolofLaw,TongjiUniversity,Shanghai200082,China)

CAOYi-qing,CUIXiao-feng

changingcondition.Whetherintermsofadministrativelawtheoryorlitigationpractice,theeligibilityoftheplaintiffandfact,ithashinderedtheprogressanddevelopmentofadministrativelegalsystem.Underthenewsituationofregistrationofeligibilityofadministrativeplaintiffshouldbeclearandexplicit.Therefore,weshouldbaseouridentificationonthefunctionofadministrativelitigation,concentrateontheadministrativelaw,andadvancewiththetimes.

Abstract:Basedontheconsiderationofthevalueoflegislation,thelegislativelanguageisinvaguenessandgradual

methodsofidentificationareconfrontedwithdifferentinterpretations,whichhascausedarbitrarinessindiscretionand,insystemforcasefilingandtheintentiontoprotectlitigationrightandtopreventtheabuseoflitigation,theidentificationinterest,andidentifythecoreelementofrightofclaimundertheadministrativelaw,allofwhichshouldberegardedasthecriterionfortheeligibilityoftheplaintiff.Onlyinthiswaycanweconductaradicalreform,revealtherigidityofthe

Keywords:administrativelitigation;plaintiffqualification;eligibility;interestoflitigation;abuseofaction

野administrative冶meaningofinterestrelationshipandthelitigation