行政规范性文件附带审查制度的现状研究文/广西师范大学 蒋云平【摘要】虽然我国在2014年《行政诉讼法》修改后正式确立了行政规范性文件附带审查制度，但这项制度在实际运行中还存在着诸多问题，问题的存在导致其在实践中并未取得良好的运行效果。因此，对于行政规范性文件附带审查制度中出现的问题需要相应的解决对策来完善。【关键词】行政规范性文件；附带审查；问题；完善对策早在2014年修法以前，我国的司法实践中就已经开始对行政规范性文件进行司法审查，主要体现为2000年《行政诉讼法》司法解释中对人民可以在裁判中援引合法有效的规章和规范性文件的规定，学术界大多数观点认为，在援引前需要对二者的合法性进行判断，这就有了审查的意味。2014年《行政诉讼法》修改后，规范性文件司法审查制度第一次在立法上得以确立，这为人民审查规范性文件提供了法律依据，促进了行政诉讼制度的发展与完善。但需要我们注意的是，我国对行政规范性文件的司法审查方式是一种“附带式”的审查，在我国目前的司法实践中，具有相当数量的规范性文件因为不满足“附带式”的审查条件而未进入司法审查程序，在裁判文书网以规范性文件审查为关键词，将省份选择为北京市，共检索出97例案件，排除12条无效的搜索结果（其中包含重复性信息和无关信息）得出有效案例信息共85个，其中符合审查条件并对行政规范性文件审查的案例共有17个，审查结果合法的共计15个，不合法的共计2个。也就是说，能够进入审查处理的案件占样本的20%，不能进入审查的案例达到有效检索案例的80%。其中原因包括以下几点：第一，当事人提起行政诉讼的诉行政行为不是依据所提起审查的行政规范性文件作出。第二，当事人直接提起行政规范性文件的审查请求不符合“附带性”的制度要求。第三，当事人提起的行政诉讼不属于《行政诉讼法》的受案范围而导致行政规范性文件审查的请求也因此不属于受案范围。第四，当事人不具有提起行政诉讼的原告资格而导致无法提起行政规范性文件的审查。第五，当事人提起的要求审查的对象属于部门规章和内部工作制度而不属于有权审查的行政规范性文件。因此，其中除审查对象不属于行政规范性文件以外，均是被“附带性”的提起条件而未能进入审查程序。一并提起，而不能脱离被诉的具体行政行为，单独向人民提出审查请求。第二，附带性审查要求被诉的行政行为属于《行政诉讼法》的受案范围，如果被诉的行政行为不属于受案范围，那么对行政规范性文件的审查请求自然也无法提起。第三，附带性的审查方式要求被诉的行政行为是依据提起审查的行政规范性文件做出。如果被诉行政行为并不是依据该行政规范性文件作出，则不予审查。第四，提起附带性审查的时间也有要求，第一个时间点就是上文说到的在提起行政诉讼时一并提出。第二个时间点是在一审开庭审理前提出。第三个时间点是在法庭调查中提出，前提是必须有正当理由，否则不予受理。在上述时间点之外提出审查请求的，人民一律不予受理。以上是附带性审查的内涵。由此可见，《行政诉讼法》对提起行政规范性文件审查的方式规定的比较严格和保守，很多情况下，行政相对人的合法权益直接受到了行政规范性文件的侵害，此时，如果没有行政机关依据行政规范性文做出行政行为，那么对行政规范性文件审查请求就不能被提起，行政相对人的合法权益就不能得到有效保护。与此同时，诸多域外国家如法国，个人和组织如果认为自己的利益受损，便可以直接向提起越权之诉。我国尚且缺乏直接审查的方式，从而导致这项制度在实践中的运行效果较差。（二）对于提起审查的主体有严格的限定。受附带性审查的影响，提起审查的主体只能是在具体行政行为中权利受到侵害的行政相对人。这就导致了两种情形：第一种，如果行政规范性文件一出台就对公民、法人和其他组织的合法权益造成侵害，此时应该对上述主体的权利如何进行救济？第二种，行政诉讼的结果往往会涉及到第三人的权益，此时对第三人的权益如何救济？前文说到，在法国，如果个人和组织认为自己利益受损，便可以向提起越权之诉。在美国，受到行政机关制定的法规不法侵害或者不利影响的人都可以请求司法审查。我国严格限定了提起规范性文件审查的主体，导致在实践中公民、法人和其他组织的权利受到侵害，但却没有提起审查的主体资格。（三）没有将合理性原则明确作为审查标准。《行一、行政规范性文件附带审查制度的现状（一）缺乏直接性的审查方式。现行《行政诉讼法》规定对行政规范性文件的审查方式是一种附带性的审查。其内涵主要有以下四点：第一，行政相对人对行政规范性文件的审查请求只能和对具体行政行为的诉讼2021/12 （下） 总第377期第 191 页Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.办公论坛Office Forum政诉讼法》第条明确将合法性原则作为对行政规范性文件的审查标准，但《行政诉讼法》第70条又有人民可以对明显不当的行政行为判决撤销或部分撤销的规定。对行政规范性文件到底可不可以进行合理性审查？有学者基于对合法性原则的内涵做扩大解释，认为应该从实质合法的角度去理解，即对规范性文件的审查包括合理性审查。也有学者认为这种扩大性解释实际上模糊了合法性审查与合理性审查的界限，缺乏必要性。但对于合法性审查与合理性审查的界限上的不同理解仍属于学术上的争议，立法上并没有明确的合理性审查标准，在司法实践中，大多数情况下对规范性文件仅做合法性审查，较少进行合理性审查。（四）缺乏强制性的处理机制。出于尊重行政权，防止司法权对行政权过度干涉的角度考虑，对于不合法的行政规范性文件，人民仅能不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议，而不能直接宣告无效或者撤销。行政机关只需要在收到司法建议的60日内给予书面答复。由此可见，对于不合法的行政规范性文件的后续处理依赖于制定机关，其处理权仍然属于制定机关，而不属于司法机关，的司法建议并不一定会被行政机关接受，双方对规范性文件全部或部分条款存在争议并围绕争议进行协商，这使得对规范性文件审查缺乏完整的判断权，不能很好地起到这项制度的监督和保护作用。二、完善规范性文件司法审查制度的对策（一）确立直接审查方式，扩大提起审查的主体范围。面对附带性审查方式在实践中出现的问题，在以后的修法中，对行政规范性文件的审查纳入行政诉讼法的受案范围，赋予其可诉性实属必要。行政相对人如果认为自己的权利受到了侵害，便可以直接向起诉，这样才能更好地对行政机关进行有效监督，切实保护行政相对人的合法权益，使行政机关在出台行政规范性文件时合法谨慎，促进其依法行政。确立直接审查方式也是扩大提起审查主体的前提。附带性的审查方式意味着只有具有提起行政诉讼的原告资格才能对行政规范性文件提起审查，第三人因不具有提起行政诉讼的原告资格，对行政规范性文件的审查请求自然也无法提起。换句话说，在不改变附带性审查方式而单纯扩大提起主体，这与附带性审查的要求相矛盾，在实践中无法操作。因此，我们要在确立直接审查方式的前提下，扩大提起行政规范性文件审查的主体范围，赋予每一个权益可能受到侵害的行政相对人提起审查的权利。（二）明确将合理性原则纳入审查标准。无论是对合法性审查的内涵做扩大解释，吸收合理性审查标准，还是划分合法性审查与合理性审查的界限，都是为了强调合理性审查的必要性。在现阶段，如果立法上规定，在对规范性文件进行合法性审查的同时，又要进行合理性审查，会有人不可避免地认为，司法权会过度干预行政权，从而影响行政效率。导致司法权与行政权关系紧张。因此，可以在立法中确立“以合法性审查为主，合理性审查为辅”的审查原则，在审查过程中，坚持将合法性审查原则放在第一位。合理性审查作为辅助的审查标准，既要审查规范性文件的合理性，也要把握好审查的“度”，尽量避免对行政权过度干预，影响行政效率和司法效率。我国目前的立法和司法实践中都没有明确将合理性审查纳入审查标准。因此，在以后的修法中，应该将合理性原则纳入审查标准。在实践中也要对规范性文件进行适当的合理性审查。（三）建立一套具有强制力的后续处理机制。由于“司法建议”不具有强制性，导致其在实践中的实际效果较差。对此，首先应该在立法上赋予“司法建议”一定的强制力。当发现规范性文件不合法时，必须向制定机关发出修改或废止的司法建议。制定机关在收到司法建议后应该及时启动内部处理程序，修改或废止不合法的规范性文件，而不是仅给予书面答复，如果制定机关对司法建议怠于处理或拒不接受，再将司法建议发送给制定机关的上级机关和其他有权机关。由有权机关开展后续的追责程序。其次，建立行政机关内部的考核机制，将对司法建议的及时有效处理纳入行政机关的考核指标，对怠于处理或者拒绝处理的行政机关，要严格追究其负责人及主管人员的行政责任。在当下，赋予司法建议强制力是过渡之举，日后的改革方向是要授予完全的审查权，对不合法的行政规范性文件直接宣告无效或撤销。三、结语综上所述，我国目前规范性文件附带审查制度还存在一些问题，日后我们要逐步转变对规范性文件的审查方式，放宽提审主体，丰富审查标准，完善处理机制。发挥这项制度对依法行政的促进作用，对行政相对人合法权益的保护作用以及对司法权、行政权关系的协调作用。进而推动行政诉讼制度的发展，推进法治社会的建设进程。【参考文献】[1]让-马克·索维,张莉.法国行官对规范性行政行为的合法性审查[J].比较法研究,2011(02):155-160.[2]于洋.论规范性文件合法性审查标准的内涵与维度[J].行学研究,2020(01):101-115.[3]邹奕.行政诉讼中合法性审查与合理性审查的关系之厘定[J].行论丛,2016,19(00):82-106.[4]卢超.规范性文件附带审查的司法困境及其枢纽功能[J].比较法研究,2020(03):127-141.第 192 页2021/12 （下） 总第377期Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.
