维普资讯 http://www.cqvip.com ２００７年第６期 （总第９２期） 广西教育学院学报 Ｇｌ ＩＡ ｌＧ×Ｉ ＪｌＡＯＹＵ×ＵＥＹＵＡＮ ＸＵＥＢＡＯ ＮＯ．６，２００７ （Ｓｅｒｉａｌ ＮＯ．９２） 地方财政风险的主要影响因素及其防范体系的建立 文４ 冈４ 曲升冈４ （广西财经学院广西南宁邮编：５３ｏｏ０３） 摘要：在我国一些地区，财政风险日渐显现。各地方政府可以通过增强财政风险意识，．建 立财政风险预警机制，规范政府行为，培育主体税种，优化投融资体系，硬化预算的执行和管 理，减少地方财政的体制风险等方法来建立有效的地方财政风险防范体系。 关键词：地方财政风险影响因素防范体系 中图分类号：Ｆ８１２．７ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００６—９４１０（２００７）０６—０１０５—０２ 地方财政风险是指由于经济环境、社会环境、 这些公共基础设施侧重于社会效益，项目自身经 体制环境、政策环境和融资环境的变动，而引起地 济效益甚微，甚至设施运行费还需要今后财政负 方政府无力提供社会经济发展所需要的最基本的 担，一定程度上刺激了财政风险的产生。 公共产品和公共服务，以及对法律所规定的政府 １．２ 地方主体税种的不稳定积聚了地方财 支付责任的大规模违约的可能性。其主要表现为 政风险 地方可支配收入与公共需求差距不断增大，收支 我国分税体制及其地方税体系的一个重要缺 矛盾日益突出和抗风险能力减弱，地方财政支出 陷，在于虽然划归地方的税种数量不少，但主体税 风险和地方政府赤字与债务风险几个方面。 种不明确，影响其收入规模和地方政府的积极 １． 影响地方财政风险的主要因素 性。按当初税制建设目标，我国中央与地方税收收 入应保持在６：４左右。但数据表明并非都是如 １．１ 积极财政政策一度刺激了财政风险的 此，１９９４年为５．９７：４．０３，１９９８年为５．５３：４．４７， 产生 ２００３年为６．３９：３．６ｌ。可以看出，从ｌ９９９年到 １９９８年至２００５年，我国实行了积极的财政政 ２００３年的五年地方税收收入的比重逐年减少，尤 策，这项以增发国债来加大对农林水利、交通通信 其是２００２年起所得税实行分享以及营业税税制 和城市公用事业等基本建设投资，拉动国内总需 调整后，这两个税种已不是实际意义上的地方税， 求为手段的扩张性政策，对社会经济稳步发展产 由此造成地方收入减少，地方政府财力不足的局 生了巨大的作用，但也不可避免地在某种程度上 面更为严峻。况且营业税也将随着下一步增值税 刺激了地方财政风险的产生。因为，国家在对各项 范围的扩大而被替代，城市维护建设税属于应改 建设以大力投入的同时，这些建设的配套常常需 进尚未能得到改进的税种，内外资企业所得税、房 要地方提供相应的资金支持，地方财政支出增长 产税、车船使用税等属于该合并统一至今没有统 为此呈现出明显的刚性，地方财政自给率严重不 一的税种，社会保障税、遗产和赠予税、证券交易 足。２０００年地方财政支出在全国财政支出中的比 税等属于该开征筹迟迟未能出台的税种，农业税 重为６５．３％，地方财政支出增量达到１４．７％，而地 随着城乡统一税制的建立被取消，地方没有稳定 方财政的自给率仅为６２％。因此，各级地方政府只 的税源已成为当前的突出风险问题。 能通过举债筹集资金，但由于缺乏统一规范的管 １．３ 财政预算体制的不完善进一步加剧了 理，各级政府部门以“多元化融资”等各种名义举 地方财政风险 借了大量债务以及连带债务。这种举债行为的不 我国政府收入除了以税收为主体的预算内收 规范致使地方财政长期处于被动局面。此外，在国 入外，还包括大量部门直接参与分配的各种基金、 债资金项目安排中，一般偏重于资本密集、规模较 收费等预算外收入。这些政府收入中，只有预算内 大并且与公益事业相关的城镇基础设施建设，而 这部分收入纳入了地方政府的财政预算。地方财 —－———１０５・・－—— 维普资讯 http://www.cqvip.com 政预算的调控空间相对受到限制，综合性比较差， 加剧了地方财政风险的产生。首先，地方财政预算 支出供给范围过宽，不仅包括公共机构、公共服务 等项目支出，而且还包括大量竞争性领域的开支， 如拨付企业亏损补贴、弥补企业资本金等。财政支 出范围过大、包揽过多等问题还没有得到解决，结 果造成应该由财政承担的事情财力不足，而政府 不该管的事情却管了很多，扭曲了分配关系，加剧 了地方财政收支的矛盾和财政的风险。其次，地方 财政预算资金分配和使用的约束性较差，在预算 资金安排基本上是“基数加增长”的模式，对资金 的基数部分缺少必要性的分析和论证，缺少随时 问、实际等因素进行调整的机制，以致预算的权威 性、法制性不强，财政资金的使用效率下降。 ２． 构建地方财政风险防范体系 ２．１ 增强财政风险意识，建立财政风险预警 机制 提高各级财政风险意识，预先估计财政风险 程度，做好防范规避风险准备，是财政工作由被动 变主动的基本前提，是建立稳固平衡和强大的地 方财政的重要保证。要尽快建立一套相对完备的 指标体系来反映地方财政风险程度及其变化发展 趋势，对本级财政运行状况，政府负债程度和政府 财政安全度，通过财政收支规模及结构变化、ＧＤＰ 增长速度，赤字规模和可支配财力，以及包括财政 或有负债在内的债务负担率、债务依存度和偿债 率等指标进行监测、分析和预警。 ２．２ 规范政府行为，加强财政管理 财政部门作为政府的资金、财务、债务主管部 门，要切实采取有效的监督方式和方法，积极介 入，严格履行监督管理职能，保证各类债务资金借 得来，用得好，还得上。举债规模要与财政能力相 适应，防止将来还贷时对财政造成冲击；严格政府 担保外债的管理，完善贷款手续，落实好配套资金 和还贷资金来源，并在预算安排上留出偿债准备 金；全面调查摸清政府债务项目和还款金额，摸清 底数，分清责任，落实还款计划，建立政府外债偿 债准备金，并纳入财政预算管理，使政府债务管理 走上规范化、法制化的轨道。 ２、３ 培育主体税种，优化投融资体系 要使财政走出困境，根本出路在于发展地方 经济，夯实地方财政基础，积极培育财产税等地方 主体税种，优化的投融资体系，大力发展地方财 源，这是世界各国解决财政问题的通行办法。大多 数市场经济比较发达国家实践证明，培育地方主 体税源是解决地方财政收入与支出矛盾的良方， 仅以房地产税为例，一般占经济发达的国家整体 税收收入的１０％，占地方政府收入的５０％，占地方 政府税收收入的７５％。其次，要深化财政投融资体 制改革，以优质存量资产为依托引资融资，盘活存 量资产，对有收入来源的城市资产和效益较好的 —－－——１０６—－－—— 其他国有资产可按规范要求进行项目包装，使其 成为具有较高盈利水平、适应市场机制的优质资 产，作为融资的基础。同时，以各级财权的原则，在 一定范围内允许地方政府成为发债主体，根据不 同经济发展水平、筹资能力、发债信誉发行不同形 式、不同种类、不同规模的地方债，但要通过立法 等手段对地方发债行为进行严格的监督和控制。 ２．４ 转变财政支持经济方式，鼓励和引导社 会投资 对市场机制无法发挥作用的领域，由政府直 接投资和管理。凡能通过市场运作的，如价格机制 不健全的公共工程、风险较大的高新技术产业等 政府投资都应按市场化运作，从以往财政直接投 资为主转移到以财政信用担保、贴息、注入资本 金、补贴等方式带动社会投资。有计划地将有收益 的项目，如旧城改造、垃圾处理等推向市场，鼓励 社会各方面参与建设和经营，实行谁投资、谁建 设、准经营、谁受益的方式。对于一些投资大而收 益较小的项目，可实行财政贴息或给予适当的补 贴，保障投资者利益。以此缓解地方压力，降低地 方财政风险度。 ２．５ 硬化预算的执行和管理，减少地方财政 的体制风险 一是完善公共支出预算执行中的控制监督。 逐步建立立法部门、财政部门、审计部门、主管部 门和各单位内部不同层次的监督体系和监督制 度。二是加强预算执行情况的信息反馈，建立严格 的报告制度。三是改革预算拨款方式，严格按照批 准的预算执行，拨付预算资金应坚持按预算计划、 按事业进度、按规定用途、按预算级次拨款。通过 扩大预算收入编制范围，采用零基预算、标准定额 预算等先进预算编制方法，合理延长预算编制时 间，调整预算年度，引入财政中长期计划，编制滚 动预算，加强项目管理，提高项目预算的准确性， 硬化预算管理和约束以及强化预算的绩效考核。 作者简介：刘刚（１９８２一），男，广西合浦人，广 西财经学院教务处助教，中央财经大学高校教师 在职硕士研究生，研究方向：地方财政。曲升刚 （１９８２一），男，江西吉安人，广西财经学院继续教 育学院助教，中央财经大学高校教师在职硕士研 究生。 参考文献： ［１】陈共．财政学［Ｍ】．北京：中国人民大学 出版社，２００１． ［２】刘尚希．财政风险及其防范问题研究 ［Ｍ】．北京：经济科学出版社，２００４． ［３】贾康．地方财政问题研究［Ｍ】．北京：经 济科学出版社，２００４． ［４】张明喜，陈志勇．借鉴国际经验防范和化 解我国地方财政风险［Ｊ】．内蒙古财经学院学报， ２００５（３）．４５—４８．