集体建设用地流转模式的初步构建与分析

集体建设用地流转模式的初步构建与分析

摘要：本文通过对集体建设用地流转模式的要素构成分析，阐述并论证了四个要素分别对该流转模式的基本要求和可行性。

关键词：流转模式、四大目标、五大环节

一、集体建设用地流转模式的要素构成分析

从农户的角度而言，需要农户具备土地流转的意愿以及稳定的住所和经济来源。因为流转用地的主要类型之一是宅基地，宅基地具备社会保障功能，如果农户从事非农产业，经济收入稳定，并且在城市中有固定的住所，那么，当农户退出宅基地后，就不会产生后顾之忧。因此，当农户具备上述条件时，流转意愿就比较明显。

从集体经济组织的角度而言，其作为集体建设用地的所有者和管理者，在整个流转过程中扮演着组织者的重要角色。集体经济组织首先需要具备一定的财政实力，因为在市场机制运作中，流转投入的成本很高，农户个体是难以承担的，必须由集体经济组织统一负责资金平衡。其次，处于保障农户利益的考虑，流转从复垦、交易直到最后收益的每一环节，集体经济组织都要参与并且监督。

从地方的角度而言，以往其他地区的土地流转大多以为主导，地方对于流转的干预度很大。而上海建立的流转目标是以市场为导向，只是作为流转规则的制定者和流转市场的监督者，并不直接参与流转市场的交易和收益分配。因此，需要建立更为规范的流转法规和交易办法，以防止在市场交易过程中出现土地资产流失和农户利益受损的情况。

最后从用地企业的角度而言，用地企业作为流转指标的竞购方，其初衷是追求市场利润，因为当前集体建设用地的价格相对比征地成本要低。但是，用地企业在竞购集体建设用地指标时也面临着土地所有权的以及购买指标能否“落地”的风险。因此，用地企业在竞购集体建设用地之前，必须对农村土地市场风险性进行充分评估，判断是否有必要进入这一市场。

二、 四大目标对集体建设用地流转模式的基本要求

流转的四大目标既是判断流转可行性的依据，也是衡量流转效益的评价指标。“提高农户收入”被列为集体建设用地流转四大目标之首，由于长期以来农村集体土地必须先通过征地的方式成为国有土地才能够上市交易，使得农户仅能得到征地补偿，而征地补偿的价格偏低，难以保障失地农民安居乐业。因此，集体建设用地的市场流转机制使得集体土地从资源转变为资产，实现集体土地与国有土地在市场交易环节的“同质、同权、同价”，有效地打破了城乡土地市场的二元结构。而农户则是通过流转收益的分配实现生活水平的提升，流转收益不仅是直接经济补偿，农户的社会保障以及教育、就业技能培训等对于农户土地流转之后

的长远发展更为关键，上海在集体建设用地流转模式的制定上需要优先考虑农户的经济收益以及社会保障权益。“提高农户收入”目标对流转模式提出的基本要求可以是提供市场化交易平台、充分体现土地价值；设置基准价格体系，提供最低交易价格，保障农户收入等。分析角度要准确，这里不是分析四大目标及其意义，而是基于四大目标对流转模式要提出哪些要求。下面三点的问题一样，请按上述思路再分析。

如果说“提高农户收入”是基于农户个人角度提出的流转目标，那“推动经济发展”就是从区域发展的视角，阐述集体土地流转对于地方经济的促进作用。流转用地类型之一是乡镇企业用地，这一类用地的流转对于招商引资的影响很大。在此之前，外来企业用地的供给来源是国有土地的出让，而由于城市建设用地的日益紧缺，导致土地价格不断攀升，而集体建设用地进入市场交易的目标是缓解用地紧张的局面，也使得农村集体经济组织能通过乡镇企业用地的流转获得收益，纳入农村集体财产统一管理，用于本集体经济组织成员分配和社会保障、新农村建设等公益事业。

“土地集约利用”对于城市可持续发展起到关键作用，由于农村居民点分散、户均宅基地面积过大、乡镇企业用地闲置等情况时有发生，使得集体建设用地的利用效率很低，而通过流转能够有效地改善这一现状。

“统筹城乡发展”的目标体现了流转的社会效益，村集体经济组织通过流转收益的合理分配管理，能够提高农村的基础设施条件，增加农户的经济收益，提高农户的社会保障水平，改变新农村的建设面貌，从而缩小城乡之间的经济社会的差距。

三、指标流转模式的初步构建及分析

一是指标的形成：集体建设用地流转指标产生的依据是上海市土地利用总体规划，指标产生的主要程序为：首先由区县规土局组织编制土地整理复垦专项规划和实施计划，通过土地权属调查明确各村建设用地总规模，以零星、闲散、废弃、低效利用的集体建设用地作为整理复垦的重点，合理确定复垦规模、区位和时序；其次，乡镇根据村集体经济组织的申请，依据相关规定申报土地整理复垦项目，经区县规土局和市规土局审核后立项复垦，复垦完毕后，区县规土局组织有关部门验收，并报市局确认；再次，通过整理复垦形成的建设用地流转指标，由区县规土局设立指标储备库同意管理，并报市局备案，市局对区县流转指标进行监管。

其二，在指标使用上有较为严格的，指标首先要满足本区县建设的需要。建设用地流转指标和耕地占补平衡指标仅限于所属区县的集体经济组织实施的项目，以及全市范围内实施的经营性项目。

其三，关于指标交易方式和交易价格。区县规土局在验收指标后，纳入流转指标库并向社会公布，有意向的用地企业、集体经济组织和具有民事行为能力的个人均可申购，由规土局设立统一的流转土地交易所，所有的申购方在这一平台

中通过市场招拍挂方式竞购指标。竞购成功后获得用地指标，但要拿到具体土地的使用权，仍需在符合土地利用总体规划和土地利用年度计划的前提下，办理征收专用手续，支付征地费用和土地出让金，不过在指标落地时，可以冲抵新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。交易价格应由市规土局在综合考虑各区县的经济区位、耕地开垦费、新增建设用地有偿使用费等因素的基础上，制订相应的流转指标基准价格，指标交易的实际价格通过土地交易市场招拍挂方式确定，但原则上不得低于所在区县的基准价格。

第四是指标流转的管理方式。土地流转的核心要素是流转收益。指标流转收益的分配需要协调购地企业、集体经济组织与农户的利益平衡，并且对于流转后农户的社会保障必须给予充分的支持，可在流转收益中划拨出足够比例设立流转收益基金，每年以分红的形式返还给农户，确保专款专用。此外，集体建设用地流转市场的完善需要搭建规范的交易平台，并建立交易信息发布机制，加强土地流转的公开性与透明度，保证流转的合法性和交易环节的完整性，从根本上消除集体土地无序流转的混乱状态，消除集体土地流转的隐性交易市场。

最后是耕地复垦环节的监管。建设用地指标流转必须遵循的原则是耕地总量的占补平衡，区县间在指标流转后伴随着耕地保护职责的同步转移，由于新建项目与土地复垦的时序不一致，可能在一段时间内不能满足耕地占补平衡的原则，因此，由流转引起的耕地保护责任需要建立明确的考核办法。