应急准备文化的推进与实践

文章编号：1673－193X（2011）－09－0115－06

应急准备文化的推进与实践

邢娟娟

（中国安全生产科学研究院，北京100012）

摘

*

要：应急准备文化是应急管理工作中的重要组成部分，应急准备文化包括知识文化、应急意识

和观念文化以及行为文化。应急文化最终体现在应急行动上。推进和实践应急准备文化应从理念和意识的形成，抗灾救灾理论研究和应急文化的教育，必要的组织和制度保障，人才队伍建设和抗逆力的培养和形成，政府、社会和公民责任和义务，公共危机教育和认真总结分析巨灾后培养，

的应急救援工作得失等多方面进行。关键词：应急准备文化；应急管理；应急意识中图分类号：X92

文献标识码：A

Promotingemergencypreparednesscultureandpractice

XINGJuan-juan

（ChinaAcademyofSafetyScienceandTechnology，Beijing100012，China）

Abstract：Emergencypreparednesscultureisanimportantpartofemergencymanagement．Emergencypreparedness

cultureindudedemergencyawarenessandperceptionsofculture，culturalknowledgeandbehaviorculture．Andtheemergencyculturewasultimatelyreflectedintheresponse．Fromtheideaofpromotingandpracticingemergencypreparednessculture，thefollowlyworkshouldbeputforwardindustrytheformationofconceptandconsciousness；theoreticalstudyondisasterreliefandemergencyculturaleducation；thenecessaryorganizationsandinstitutions；constructionandcultivationofqualifiedpersonnel；trainingandformationofresilience；government，socialandciv-icresponsibilitiesandobligations；crisisinpubliceducationandseriousanalysisofgainsandlossesandotheras-pectsofemergencyrescueworkafterthecatastrophe．

Keywords：Emergencypreparednessculture；emergencymanagement；emergencycorsciousness

响应的能力方面发挥高应急保障水平和事故预防、

重要的作用。

推进与实践应急准备文化首先应了解其内涵。应急准备文化的内涵应包括哪些要素？广义的可以应急法制、制度化建设、应急理解为应急相关工作、

的意识及应急行为等等，具体应在应急管理的框架下所需要的理念和关键元素来描述。推进与实践工作应紧紧围绕这些内容进行。

08-01收稿日期：2011-作者简介：邢娟娟，女，研究员。

*基金项目：国家自然科学基金重点支持项目（编号：

90924303）

0前言

现代科学认为：应急工作需要管理、技术和应急

文化作为保障，应急响应的高效和快速也取决于三方面综合实力基础之上。促进社会的应急准备文化的形成和进步成为当今应急工作的关键要素，在提

1应急准备文化基本特征

应急准备文化的内容一般包括：知识文化、应急

·116·中国安全生产科学技术第7卷

意识和观念文化以及行为文化。应急准备文化建设与绩效评估等因素构成的一级指标以及二级指标和不同内容三级指标。

应急知识和技术、理念和意识、应急行为等既具

又有其实际操作性的行动。所有文化形态的层面，

以应急准备文化最基本的属性和特征也应是与行动

紧密相联系的，有其具体内涵。应急准备文化由一些基本要素构成，这些要素同时具有其相应的特征。主要特征表现在：（1）应急预防：风险感知能力的培养和危机意识的认识。

（2）应急准备和行动。包括心理准备和由此带来对于物质准备的认知和行动。

（3）政府、社会和公民责任和义务。（4）协作和团队互助精神。（5）快速响应的意识和能力。

应急准备文化可以反映在各个方面。如城市建设中由于缺乏对于应急和城市防灾能力方面的理念，以及对城市建设设计时的风险评估和危机意识。具体表现在行动上有：在设计中对于雨水管网缺乏长远的和极端气象条件等突发事件的考虑，雨水管网与城市的发展严重不配套，发展工程中只考虑看得见的部分（楼房等）和利益的建设，不考虑地下看不见的设施和没有明显效益的部分，导致一场暴雨由于雨水管网设计的不合理和不能满足应急需求，使得城市大面积积水不散（北京2011年7月的大雨）。

对于公众而言，由于缺少风险感知和危机应对能力，如在发生火灾时，人们惊慌失措或麻木不仁，居住在底层的人员面对十层以上失火时选择的逃生方式不是自救和迅速逃离现场，而是在房间中等待救援……；大学生使用电器时完全没有风险意识，导致火灾发生后不知道如何应对灭火，逃生时竟从阳台上坠落。面对风险时的反应和应急响应措施是如此的脆弱和无力。所以应急准备文化最终的目的不仅仅是意识，重要的应是反映在行动上能力。

要在发展上承受安全容量难以允许的事故灾害攀升

的事实。因此，按不同灾害等级、不同城市化发展水平开展灾害区划研究，指导有序、安全的城市化发展，同时也为城市事故灾害的充分备灾能力建设提供地域上的空间准备。这也是基于基本对风险认识的应急准备文化的内容。

快速经济建设和发展，也给人们的生活和工作带来了各种风险。近几年来的一些重大公共危机事件，如北京密云游园踩踏事件、重庆“12·23”特大井喷事故、吉林中百商厦特大火灾的教训告诉我们：如果事故现场周围的群众具有起码的自救、互救知识，绝大部分人的伤亡都是可以避免的。在各种危机中的民众表现的脆弱性也足以证明重视应急准备文化的建设，普通民众加强必要的安全观念和危机意识的重要性。

“事故灾难成因再认识———脆弱性研有专家在也指出：高频度地出现在应急管理科学论文和究”

在应急管理和公共安全事故灾难调查分析报告中，

学界内正在形成科学聚焦，脆弱性已成为应急管理

科学研究和实践活动中日益关注的核心概念之一。这一科学问题涌现与其说是来源于科学家理论探索，还不如将其看作是人类应对各类事故灾难事件的深刻反省。灾害的破坏性不完全在于事故灾难的源发强度，还取决于人类社会自身应对各类灾害表现出的准备能力和脆弱性。这种脆弱性在灾害的强度与规模越大时，就越显突出。脆弱性还具有放大灾害的作用，当一些较小的事件发生后，如果管理者和承灾体存在系统结构上的脆弱性，甚至可以使灾害行为变异、扩展和加速，以致损失增加、恢复困难。因此可以认为在应急准备文化存在的脆弱性同样会使得灾害的后果扩大。

有些设备和设计等缺乏防灾和应急的功能，重要的不是装置有技术上的难题和经济方面的负担，是文化理念，价值观的体现。城建和建筑的设计中缺乏对于应急的考虑，应急通道的宽度和结实程度都难以接受突发事件的考验，导致在突发事件发生时，应急通道狭窄和不足导致的拥挤践踏或护栏倒塌等；城市建设和规划中缺乏应急的理念，建设楼房与高危企业的安全间距不足，一旦发生事故时难以疏散等导致伤亡扩大；高层建筑设计时缺乏对于高层住宅警报装置入户的考虑，导致由于信息不畅引

2

2.1

应急准备文化的推进与实践

理念和意识的形成

城市一方面要承受固有的灾害源的侵袭，同时

第9期中国安全生产科学技术·117·

起疏散人员不能及时逃生的后果（上海“11·15”火灾）已经在事故中给以印证。一个小小的报警喇叭虽然不能起到灭火作用，但在解救处于火灾中人员生命的第一时间却能一呼百应，起到很多消防器材在也难以起到的作用；规划中缺乏对于灾害的认识，地震和泥石流高发区域，建设城区和楼房开发，使得预备泄险区占用，加重了灾害发生时的后果；高铁在投入时过多地考虑速度等因素，忽视风险和在极端气候条件下因对突发事件发生（雷雨等极端气候条件下的应对能力等等）。这实际也是风险感知力的在讨论中国特色的发展模式时，无论缺乏。实际上，

是居家和出行，人们除了关心宜居的环境和出行快捷便利条件外，在心底的期望值中最重要的还是安全第一，是生命的保证。这些理念和意识的形成是应急准备文化的具体体现。

——风险应急准备文化的重要特征中有预防性—感知能力和危机的认识。2.2

抗灾救灾理论研究和应急文化的教育抗灾救灾理论的研究方面，应急文化的教育和

主要内容应包括预防和应对社会安全、公共卫

生、意外伤害、网络、信息安全、自然灾害以及影响学生安全的其他事故或事件等方面。中小学危机教育的重点是帮助和引导学生了解基本的保护个体生命安全和维护社会公共安全的知识和法律法规，树立和强化安全意识，正确处理个体生命与自我、他人、社会和自然之间的关系，了解保障安全的方法并掌握一定的技能。

在突发事件的应急减灾工作中充分认识到减灾的主体不仅是政府，而且也鼓励个人、家庭、社区、企NGO、NPO等合作建立防灾安全网络。减社团、业、

BCM（业务灾的理论从综合减灾理论向危机管理、

持续管理）发展。这是一种新的应急意识和应急文

化的理念。

适度的危机意识的培养。社会在发展过程中，人们在其生活和成长可能面临来自自然环境、社会各种交通或生产过程中突发事件、流行病的困动荡、

突发的公共危机事件等各种情况。危机意识的扰，

塑造在每个人的成长过程中的都至关重要。认识到风险，居安思危，保持适度的警觉和应对心理，尤其是在日常的状态下是一种积极的人生态度。因为这种危机应对的心理，使我们会提前做好相应的心理和物质的准备，当面临危机时，才可以从容和沉着。也会避免危机时导致的精神崩溃。忧患意识是实事求是、尊重科学的表现。

2.3必要的组织和制度保障

危机管理从宏观上是涉及公共资源、公共权利、公共服务的社会事业，其应急文化的教育组织化必然以政府为主导和社会动员等多种形式的教育。学校的应急知识教育，社区的应急文化和演练等能力的教育等。还有新闻报道、文艺戏剧、影视产品、多媒体都可以提高社会危机文化素质的环境。一定的组织保证和制度建设是应急文化得以实施的重要保证条件。2.4

人才队伍建设和培养针对不同层次、不同身份、不同类别的应急人才

理念上应该更新。针对应急和突发事件中的认识和

心理承受能力的培养，对抗逆力的形成很重要。抗灾救灾的一些基本的概念认识界定、目标设计、战略部署等影响相关的政策研究部门和政策制定部门对抗灾救灾战略的整体设计，从而也间接地影响着我们正在实践中的抗灾救灾活动，甚至给抗灾救灾带来了理论指导上的阻力。对于抗灾救灾理论的研究是应急准备文化的重要组成部分。

先进的生产改变了社会环境条件，改变了作为文化的生活方式；生活的贫困现象大为减少，但快速发展的经济带来物质丰富的同时也感到竞争的压力。精神、情感的压力与危机明显增加，使得人们的抗击风险和困难的能力下降，脆弱性增加。2004年2月23口，云南大学发生的震惊全国的“马加爵事；2007年4月16日，件”美国弗吉尼亚理工大学发

“4·16”生的特大校园枪击案；2008年11月14日，上海商学院宿舍发生火灾4名女生从6楼跳下当场身亡；南平校园惨案和幼儿园惨案等。诸如此类的事件或事故频繁见诸报端，校园安全牵动着人心。在这一系列事件来看，缺乏必要的应急文化素质成为不容忽视的因素之一。应加强社会风险的危机教育，将应急知识与技能教育培训纳入国民教育体系。

的培训体系：构建相关人才能力素质框架、建立培训

激励与约束机制，开发培训课程与教材，组建培训师资队伍，建设培训与演练基地，开展包括各层次的各类人才、各种身份人才的能力素质培训，进行培训绩效评估等。

·118·2.5

中国安全生产科学技术第7卷

抗逆力的培养和形成无论是自然灾害、技术灾难，还是人为事件都与。通过这些活动来些有意义的日期作为“减灾日”

促进人们对于灾害的认识和应对良好的行为规范。设立专门的应急文化教育管理机构。在政府为主导的公共危机管理组织体系中，应设立专门的应统管危机管理中的教急文化和危机教育管理机构，育、培训工作，以强化危机教育管理，确保危机教育常抓不懈。

2.7公共危机教育

各级政府应把公共危机教育纳入公共财政预算，设立用于危机教育和培训的专项基金，并建立监以保证基金的合法、合理以及有效督的制度和程序，

的使用。政府应广泛调动社会各方面的力量，充分利用和整合各种社会资源，尤其是要加强与非政府组织的合作，给予有力的政策支持，发挥他们在组织机制、专业技术等方面的优势，探索和建立公共危机教育制度化、规范化、社会化的长效机制。应急文化教育的基本途径是：围绕学校、政府、公

以学校危机教育为核心，以政府危机管众三个主体，

理为关键，以家庭教育、社会教育为支撑，以社区教

育、媒体教育为辅助，形成一套完善的危机教育体系。2.8

重视培训和演练

美国普遍十分重视培训工作。它的培训工作有三个特点：一是重视对警察的培训。二是专门开展针对危机事件处置的培训。三是注重对志愿者的招募和培训。

瑞典全国已经形成一个多样化、多学科、多层次、全民办教育的完整的成人教育体系，每3个成人中有1个要经常参加各类培训，而全部课程中有1/6涉及安全、防灾、保险、健康等内容。经常培训是对于人们提高应急响应能力的一项重要内容。在澳大利亚，参加应急管理的志愿者必须接受一系列的培训达到职业标准，必须能熟练操作各种复杂的抗灾设备。另外，突出专业性人员的队伍的培训也是十分必要的，如医护人员、心理干预人员等。在安全防灾方面，教育者参与管理，管理者参与教育，实行教学、科研与咨询的统一体。

应急演练针对是非常状态下的处置措施，但自我保护意识的培养和应急处置管理必须是常态化的工作。也就是说要多层次、多环节、多方式开展多种演练，全面提高各类人群应急意识和能力。只有加强应急演练和培训的常态化、规范化建设，积极建立

社会学有难以忽略的紧密联系。在物质文明与精神

文明高度发达的今天，社会科学已深入到应急管理公众风险意识的各个环节。突发事件社会动力学、

提高和抗逆力培育等正逐渐成为应急管理热点问题。受来自于价值观、人生观、世界观等多方面影响，家庭的教育和社会教育的影响，使人们具有热爱生活，珍惜生命，关注社会，作为正常人格的基本情感，应急文化强调在各种教育的培养中应培养人们

关爱他人和热爱社会的健康心理和情感。热爱生活，

在数次的灾难中看到的如同舟共济、救死扶伤等

是这种文化和面对大灾的一种抗逆力的直接体现。2.6

政府、社会和公民责任和义务（1）针对民众的需求，综合减灾政策转向，构建

包括针对自然灾害、事故、公共卫生和恐怖等在内的危机管理体系和推进成熟型的防灾减灾行政体制改革。

（2）完善防灾减灾和应急管理的法律体系，明确政府、企业和公民等的职责。进一步完善法律体系，在进一步明确中央政府、地方政府、企业、社团和公民个人的权力、职责和义“自救、务的基础上，强化了互救、公救”相结合的合作关系。

（3）强化全民的危机应对技能政府应投入一定人力、物力、财力，有计划、分层次、有针对性地进行对各类人员的培训演练，提高全民的危机应对技能。如对普通公众要开展以危机预防、危机发生后的自救互救基本知识与技能为主要内容的普及培训，提高自救互救能力，预防危机发生，减少危机的损失；对危机应对和处置的专业人员，要进行强化培训，除了普通公众应有的危机培训知识外，还要根据其工作性质和专业特点，进行专门强化训练，提高危机应对和处置能力；对应对危机事件的决策人员，要进行危机决策理论和知识的培训，提高危机决策的科学化水平和决策效能。

（4）政府政策支持

NGO、鼓励和支持个人、家庭、社区、企业、社团、NPO等合作建立防灾安全网络。给以适当的经费和政策上的扶持。

应急活动的常态化教育和管理，如指定每年一

第9期中国安全生产科学技术

（3）非政府组织

·119·

应急演练与培训长效机制，不断锻炼和增强全员自防自救能力和素质，才能在紧急状态下提高应急处置的效果，将损失和伤害降至最低，或把各种问题和隐患解决在萌芽状态。

实物操练能使人的求生本能通过条件反射得以增强，防灾教育中应注重实际能力的培养。如某年上海商学院4名学生囚火灾跳楼致死的事件，如果

4名学生成功逃生的可能性会有过实物逃生演练，

大大增强。

（1）基层政府组织社区的作用

动员公共危机教育具有强大的社会动员作用，

社会力量应对突发事件的必要前提是舆论公开。从心理学角度上讲，信息公开有助于使公众建立起理性的心理防线，有助于提高公众对各种信息的判别能力及对风险的防范能力。

社区由人所组成、以家庭为单位、形成利益互惠与生活维持的团体。社会互动：社区内居民由于生

特别是互赖与竞争关系。如活所需彼此产生互动，

社区居民的食、衣、住、行、育、乐皆需与他人共同完

成。因此，相关的经济、交通、娱乐等系统即因此而形成。社区经由不同的社会系统发挥功能，满足居民生活必需，建立社区规范。社区认同：社区居民习惯以社区的名义与其他社区的居民沟通，并在自己的社区内互动。同时社区居民形成一种社区防卫系“归属感”“社区情结”。统，居民产生明确及

（2）企业在应急演练中的重要作用由于其本身在生产过程中可能带来的巨大风险，在应急工作中应起到重要作用。认真编制好应急预案，应进行演练。培养尽可能多的应急救援人员，在企业发生事故时及时响应，也是对于社会的贡献。企业在建设期的风险规划的认识，到施工期应急措施（上海高层火灾时施工期违章操作后没有相应的应急措施导致灾情扩大），企业在关注自身风险的同时应该关注和承担社会风险，尤其由于企业的事故波及到周边时的应急措施的实施。所以，在对于周围居民的安全告知和突发事件的应急措施的宣传都应及时进行。如上海高层火灾的案例中，由于施工方没有对于居民进行风险告知等措施，在施工过程中不知道风险进行及时的避让，发生火灾时又不知道如何逃生等进一步造成严重后果。

就城市防灾减灾建设而言，社区、校园是两大方

面。之所以要推进安全文化教育，是为了避免单纯“应急避险”抓的不足。要按照联合国世界卫生组

结合中国实际，开展城市安全社区的创织的标准，

建，其核心是将社区常态安全建设、志愿者队伍建设

与应对避险、应急预案相结合，自下而上地完善家庭防灾计划，组织好社区的安全应急演练。促进志愿组织的发展。志愿组织有强烈的志愿精神，是连接公民和政府的一条重要纽带。我国自汶川地震以

志愿者的身影已经进入公众救援事业。来，

志愿者参与的特点：人数众多、多元组合、行动迅速、积极主动、反应灵活等特点。充分认识志愿贡献、积极支持志愿活动、建立志愿网络体系和倡导弘扬志愿精神。

公民意识既体现了公民对于国家和社会的责任也包含着对自我与他人权利和价值的意识，包含感，

自由平等、公平正义的理念。一场意外的民主法治、

灾难让中国人的公民意识得以升华，而公民意识的提高是中国迈向现代化必须具备的条件和基础。2.9认真总结分析巨灾后的应急救援工作得失（1）克服形式化问题突出问题。大灾过后，应认真总结经验教训，以利于我们将来防灾教育提供可以借鉴的内容，但目前灾难教育活动，大多都是在总结英雄事迹为多，不认真总结经验教训，把灾难救助变成歌功颂德的表彰会，事实证明对于应急工作是一种误导。

（2）克服缺乏务实精神的状态。现有的应急演练的形式缺乏实用性和可操作性。有讲说、看幻灯片、参观展览馆等形式，有的地方搞演练，与实际情况相差较远，也大都停留在表演的层次上。（3）应急文化教育应纳入全民教育体系。在日本、美国等一些灾害频繁发生的国家，灾难教育早已被纳入国民教育体系。目前国内的灾害教育，多数强“安全调学校教育，社区和企业的教育通常只在一些教育日”等特殊日子进行，不能做到常备不懈。（4）城市建设和规划中持久的防灾理念的形成。如汶川地震后的建设不但要考虑地震风险，还要考虑泥石流等风险的实际对于建筑的防灾需求。还有些城市多次在特殊气候条件下遭受损失，但过后再进行规划时，仍不能进行相应的减灾防灾设计

·120·中国安全生产科学技术第7卷

的考虑。

（5）救援中更多的强调生产和秩序的恢复，迅速的平息事件，息事宁人，用赔付和保险等措施和迅速处理事故责任人代替对于突发事件、事故后的处救援过程的失误和不足等的分析也是草理和分析，

草了事。有些事故几年前就发生过，因为没有认真地总结教训，分析事故原因，类似的事故悲剧再次发生。

（6）在基本的处置过程中考虑对于政府和政治负责的因素常常起主导作用，忽视以人为本和救援中对于生命的重视。如尽快平息事件影响、尽快通车、尽快恢复生产等等的基本面的认识上仍有误区和值得需要关注。这些也充分反映应急准备文化的认识的重要性。

3结束语

从社会管理的角度上看，如何体现以人为本，如何使得社会管理更科学，这也是对于应急准备文化工作的一种思考。政府不仅要通过经济和科技手段来增强应对风险和危机的能力，改变观念，树立正确的人生观和价值观是今后应急准备文化工作中的重要内容之一。加大教育改革的力度，在各级各类学校教育中增加危机教育的内容，并通过加强对各级国家干部和公务员、各类组织、广大民众的风险和危机教育，提高全社会的风险和危机意识，从政治、社会、文化和民众心理等方面来增强预防风险和应对危机的能力，从而使人们在遇到危机时，能保持健康的心态，客观、理性地应对所面临的困境，保证社会的可持续发展。

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