建立生态补偿制度的对策探讨

建立生态补偿制度的对策探讨

党的十八届三中全会公报（以下简称《公报》）提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境。要健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，划定生态保护红线，实行资源有偿使用制度和生态补偿制度，改革生态环境保护管理。”这为进一步建立完善我国生态补偿制度指明了方向。

一、建立健全财政转移支付制度

《关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“建立现代财政制度，发挥和地方两个积极性。”财政转移支付制度是我国解决间财政关系的重要制度，它包括一般性转移支付、民族地区转移支付等多项。财政转移支付是生态补偿最直接的手段，也是最容易实施的手段。为此，要加大财政转移支付中生态补偿的力度。

一是把环境财政作为公共财政的重要组成部分，在和省级设立生态建设专项资金列入财政预算，设区市、县（市、区）地方财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。

二是按照完善生态补偿制度的要求，进一步调整优化财政支出结构，资金的安排使用应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜，优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目，加大对区域性、流域性污染防治，以及污染防治新技术、新工艺开发和应用的资金支持力度，实现生态治理与土地资源开发的良性循环。

三是加大对中西部地区、生态效益地区转移支付力度，改进转移支付办法，突出对生态地区的转移支付；设立对重点生态区的专项资金支持模式，将因改革所得税收入分享办法增加的收入，全部用于对地方，主要是中西部地区的一般性转移支付。

二、实施有效的生态税收

《公报》指出：“科学的财税是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”坚持使用资源付费和谁污染环境、谁破坏生态谁付费原则，在目前加大排污费征收力度的同时，应加快资源税改革，推动环境保护费改税，逐步将资源税扩展到占用各种自然生态空间，同时应抓紧建立与市场经济相适应的生态补偿税制度。

一是合理改革。比如，对关键性的、节能效益异常显著的重大节能设备和产品，在一定期限内实行一定的减免优惠。退还可以是全部，也可以按一定比例，以达到增加企业发展后劲的效果。

二是合理调整消费税。比如，将目前尚未纳入消费税征收范围不符合节能技术标准的高能耗产品、资源消耗品纳入消费税征税范围。适当调整现行一些应税消费品税率水平，如提高大排气量轿车的消费税税率等。适当调整消费税优惠，对符合一定节能标准的节能产品，允许按照一定比例享受消费税减征的优惠。对污染环境的消费行为，可以通过对企业生产有害环境的产品征收环境保护税和消费税的方式，提高其生产成本。而对于资源消耗量小、循环利用资源生产的产品和不会对环境造成污染的绿色产品、清洁产品，应征收较低的消费税。

三是合理调整资源税。比如，在现行资源税的基础上，将那些必须加以保护开发和利用的资源（如土地、海洋、森林、草原、滩涂、淡水、地热等自然资源）也列入征收范围。对非再生性、非替代性、稀缺性资源征以重税，以此掠夺性开采与开发。同时，制定必要的鼓励资源回收利用、开发利用替代资源的税收优惠。

四是制定其他税收优惠。比如，对符合一定标准的节能生产企业，在城镇土地使用税、房产税方面给予一定的减税或免税优惠；对从事节能技术开发、技术转让业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征或减征营业税，等等。调整税收种类和税率属职权，但地方可以积极向提出建议。

三、完善生态补偿投资融资体系

《公报》强调：“经济改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥作用。”在生态补偿领域，应逐步建立引导、市场推进、社会参与的生态建设和生态补偿投融资机制。

一是明晰生态建设投融资主体。如果生态建设投融资主体明确，就不会出现“扯皮”现象。要改善这一局面，要求我国各级尤其是县（市、区）、乡（镇）两级统筹管理，明确责任，各尽其责，将生态建设和环境保护落到实处。

二是投融资结构应科学、合理。城市与农村的生态建设和环境保护投资应统筹安排，并给予合理的资金分配额度。同时，农村环境保护不仅包括水和生态，还包括大气、土壤、噪声等方面。而制定科学、合理的农村环境保护投融资结构，有助于从全局上改变我国农村环境的质量，提升我国农村新形象。

三是正确引导生态建设投融资。由于生态和环保项目对社会资金缺乏吸引力，所以应发挥宏观引导的作用，制定有利于企业、个人投资于生态建设和环境保护的和条款，以吸引社会资金为生态环保做出贡献。因此，发挥这只“看得见的手”的作用，协调、激励、引导对生态和环保方面的投入，有利于推动我国生态建设和环保事业的发展。

四是推进生态建设融资多元化。建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。比如，继续利用国债这一有利的筹资手段；发行中长期特种生态建设债券或彩票；鼓励民营企业投资到生态环保产业，争取在股票市场中形成绿色板块；依靠捐赠、赞助等手段，利用好民间的各种力量；积极吸引国外资金直接投资于我国生态项目的建设。

四、探索市场化生态补偿模式

由负责的生态补偿能减少讨价还价和搭便车行为，降低交易成本。但是，由于激励不足及监督成本高昂，我国生态补偿实施过程中存在着大量低效率的行为，所以有必要在生态补偿中引入市场交易。生态补偿中的市场交易是指通过市场调节促进生态服务的外部性内部化。《决定》提出要“发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度”。

一是排污权交易。在运用污染物排放总量控制，保护和改善区域生态环境质量的前提下，利用市场规律及环境资源价值原则的特有性质，在环境保护主管部门的监督管理下，各个持有排污许可证的单位在有关、法规的约束下进行排污指标（排污权）的有偿转让或变更的活动，使生态环境容量的资源属性得到体现。20世纪80年代以来，我国已在多个城市开展了排污交易试点，涉及大气污染物、水污染物以及生产配额等。

二是一对一的水权交易模式。水资源的质和量与区域生态环境保护状况有直接关系，通过水权交易不仅可以促进资源的优化配置，提高资源利用效率，而且有助于实现保护生态环境的价值，因而可以作为实施生态补偿的市场手段之一。我国已经在一些流域实行了水量分配制度，全面实行取水许可制度，基本构建了水权交易制度框架，并在水资源的管理、开发、利用中发挥了一定的作用。基于不同的水量分配方式，目前在我国试点的水权交易有跨流域上下游的水权交易、跨行业的水权交易和不同用水者之间的水权交易等不同形式。

三是协商谈判与区域共同发展机制。协商谈判是解决跨界环境问题以及全球环境问题惯用的方式，通过会议协商和各方讨价还价最终达成共识并制定解决方案，生态补偿也可以通过谈判的途径实现。我国生态补偿的市场交易机制还处于初始发展阶段，大多靠地方的协商谈判形成，都有准市场的特点。要想推进生态补偿的市场交易机制，需要建立和完善生态资源的初始产权市场，完善相关的法律法规以及监督管理体系。

五、增强生态环保科技支撑能力

《决定》提出：“建立健全鼓励原始创新、集成创新、引进消化吸收再创新的机制，健全技术创新市场导向机制”。随着人们对环境问题的日益关注，对环境改善迫切性的不断加强，利用技术的进步与革新来补偿对环境的破坏，提高环境建设能力的重要作用越来越被人们所认识。

一是从我国实际出发，确立符合国情和各省（区、市）情的技术路线，每年选择一批生态建设、环境保护、清洁生产和绿色产业开发等领域中的重点、难点问题，特别是关键技术，组织全国各高等院校、科研院所和相关企业的科技人员进行科技攻关和科技创新。比如，加强对环境污染控制、流域水资源保护、海洋环境保护、环境监测和遥感以及农业污染和生态环境恢复等基础领域的研究；抓好以农业、医药、海洋开发、绿色食品为主的生物技术和以资源综合利用、清洁生产为主的自动化技术等关键技术的研究开发。

二是提高生态和环保监测监管的技术支撑力度。一方面，健全生态环境动态监测体系。比如，完善我国主要江河断面、大中型水库、重点水源保护区的水环境监测网络，开展水环境质量动态监测预报。另一方面，建立生态环境预警系统和快速反应系统。比如，强化以台风、暴雨、冰雹为主的灾害天气，以生物安全、农作物、水产养殖为主的病虫害，以环境污染事故为主的环境污染的预警预报，增加预警和防范准备时间。此外，还要完善生态和环保标准体系和绿色产品认证体系。

三是加强生态和环保专业人才队伍建设。充分发挥各类高等院校、科研机构作用，尤其要发挥教育部直属重点高等院校在人才培养方面的作用，相关高等院校要调整学科设置，努力培养符合我国生态和环保所需的人才队伍，特别是培养一大批技术创新人才和复合型人才，造就一批具有创新意识，并具有管理才能的青年科技企业家队伍。

六、加强生态补偿的立法工作

《决定》强调：“建设法治中国,必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”。生态补偿法律制度是利用环境管理和法律手段调整相关主体环境利益及其经济利益的分配关系，促进环境外部成本内部化，实现环境资源有偿使用的重要制度和手段。环境财政税收的稳定实施，生态项目建设的顺利进行，生态环境管理的有效开展，都必须以法律为保障。

一是建议国家有关部门尽快出台《生态补偿实施条例》，使这一制度以国家行规的形式确定下来，在条例中可对生态补偿的对象、范围、形式、标准、原则、措施、法律责任等作详细规定。在此基础上再进一步修改完善，力争出台《生态补偿法》。

二是制定专项自然生态保，对自然资源开发与管理、生态环境保护与建设，生态环境投入与补偿的方针、、制度和措施进行统一的规定和协调，以保障生态环境补偿制度很好地建立。

三是通过立法确立生态环境税的统一征收、管理制度，规范使用范围。总之，应从补偿主体行政化、补偿方式多样化、补偿手段市场化、补偿标准科学化、补偿管理规范化等五个方面构建生态补偿法律制度。

七、健全生态环保公众参与机制

加强生态建设和环境保护是一项关系人民群众根本利益、关系全面建成小康社会目标实现的庞大系统工程，需要公众参与，需要全民行动。《决定》提出：“强化节能节地节水、环境、技术、安全等市场准入标准，建立健全防范和化解产能过剩长效机制。”因此，要让每位公民都充分认识到保护生态环境是其应尽的责任。

一是尽快形成以节地、节水、节能为中心的农业体系，重效益、节时、节能、节约原材料的工业体系，规划科学、设计优良、节地、省材、质量过硬的基本建

设体系，节时、节能、重效益的运输体系，适度消费、勤俭节约的生活服务体系和节约能源资源的消费方式。

二是充分发挥新闻、广播、影视、文化等部门和社会团体的作用，大力宣传生态建设、环境保护、发展循环经济和节约能源资源尤其是有关生态补偿方面的方针、法律法规和标准规范，正确发挥引导和监督作用。

三是加强环境监管，健全生态环境保护责任追究制度和环境损害赔偿制度。设立生态建设和环境保护投诉中心和公众举报电话，鼓励检举揭发各种违反生态环境保律、法规的行为，加强环保法律、和技术咨询服务，扩大和保护社会公众享有的环境权益，包括环境保护监督权、知情权、索赔权和议政权等。

四是树立生态文明理念，广泛组织开展创建节约型城市、节约型、节约型企业、节约型社会的活动，增强全民节约意识、环保意识、生态意识，形成合理消费的社会风尚，营造爱护生态环境的良好风气。