哼阖环竣管理Ｉ ２０１５年第２期 关于国家环境保护“十三五”规划的战略思考 王金南，蒋洪强，刘年磊 （环境保护部环境规划院国家环境规划与政策模拟重点实验室，北京１０００１２） 摘要 在对我国当前环境形势以及未来重大环境保护问题识别的基础上，结合国家生态文明建设新要求，提 出了“十三五 环境保护规划体系以及规划目标的设想，并从国民经济绿色化、国土空间功能化、保护 环境法治化、环境供给市场化、决策监管科学化、治理主体多元化、环境信息公开化等７个方面给出了 基本策略建议，可为制定国家“十三五”环境保护规划提供参考。 关键词 环境保护；“十三五”战略规划；策略建议 中图分类号：Ｘ ３２ 文献标识码：Ａ 文章编号：１ ６７４—６２ ５２（２０１ ５）０２—０００１＿０７ Ｓｔｒａｔｅｇｉｃ Ｉｄｅａｓ ｏｎ ｔｈｅ １ ３ｔｈ Ｆｉｖｅ－Ｙｅａｒ Ｐｌａｎ ｏｆ Ｎａｔｉｏｎａｌ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ Ｗａｎｇ Ｊｉｎｎａｎ，Ｊｉａｎｇ Ｈｏｎｇｑｉａｎｇ，Ｌｉｕ Ｎｉａｎｌｅｉ （Ｓｔａｔｅ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ Ｐｒｏｔｅｃｔｉｎｇ Ｋｅｙ Ｌａｂｏｒａｔｏｒｙ ｏｆ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｐｌａｎｎｉｎｇ ａｎｄ Ｐｏｌｉｃｙ Ｓｉｍｕｌａｔｉｏｎ， Ｃｈｉｎｅｓｅ Ａｃａｄｅｍｙ ｆｏｒ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｐｌａｎｎｉｎｇ，Ｂｅｉｊｉｎｇ １ ０００１ ２） Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｂａｓｅｄ ｏｎ ｔｈｅ ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ ｒｅｃｏｇｎｉｔｉｏｎ ｏｆ ｃｕｒｒｅｎｔ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ａｎｄ ｆｕｔｕｒｅ ｋｅｙ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｉｓｓｕｅｓ，ｔｈｉｓ ｐａｐｅｒ ｐｒｏｐｏｓｅｄ ｔｈｅ ｓｔｒａｔｅｇｉｃ ｉｄｅａｓ ｏｆ ｔｈｅ ｓｙｓｔｅｍｓ ａｎｄ ｏｂｊｅｃｔｉｖｅｓ ｏｎ ｎａｔｉｏｎａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｐｌａｎ ｉｎ ｔｈｅ １ ３ｔｈ Ｆｉｖｅ－Ｙｅａｒ ｐｅｒｉｏｄ（２０ １ ６—２０２０）．Ｔｈｅ ｂａｓｉｃ ｓｔｒａｔｅｇｉｅｓ ｗｅｒｅ ａｌｓｏ ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ ｉｎ ｔｅｒｍｓ ｏｆ ｇｒｅｅｎｉｎｇ ｎａｔｉｏｎａｌ ｅｃｏｎｏｍｙ，ｓｐｅｃｉａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｆｕｎｃｔｉｏｎ ｚｏｎｉｎｇ，ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｒｕｌｅ ｏｆ ｌａｗｓ，ｍａｒｋｅｔｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｓｕｐｐｌｙ，ｓｃｉｅｎｔｉｆｉｃ ｄｅｃｉｓｉｏｎ—ｍａｋｉｎｇ ａｎｄ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｏｆ ｐｏｌｌｕｔｉｏｎ ｓｏｕｒｃｅｓ，ｍｕｌｔｉ—ｓｔａｋｅｈｏｌｄｅｒｓ ａｎｄ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｇｏｖｅｍａｎｃｅ ａｎｄ ｐｕｂｌｉｃｉｔｙ ｏｆ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ，ｗｈｉｃｈ ｃａｎ ｐｒｏｖｉｄｅ ｇｕｉｄａｎｃｅ ｆｏｒ ｆｏｒｍｕｌａｔｉｎｇ ｔｈｅ １ ３ｔｈ Ｆｉｖｅ Ｙｅａｒ Ｐｌａｎ ｏｆ ｎａｔｉｏｎａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ． Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｎａｔｉｏｎａｌ ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ ｐｌａｎ；ｔｈｅ １３ｔｈ Ｆｉｖｅ－Ｙｅａｒ Ｐｌａｎ；ｓｔｒａｔｅｇｉｃ ｐｌａｎ 刖吾 境质量、推动环保工作实现新突破具有重要意义。 “十三五”时期是全面建成小康社会的攻坚期，加 １当前环境保护形势的基本诊断 快推进新型城镇化的关键期和全面落实依法治国基本 方略的深化期，经济社会发展迈向和进入新常态，各 项改革日益深入，环境保护面临重大转型和改善机遇。 面对复杂而艰巨的环境保护形势和任务要求，需要正 “十一五”期间我国环境保护取得了积极进展， 特别是污染减排两项指标都超额完成规划目标。根据 目前的监测和统计数据，《国家“十二五”环境保护 规划》确定的７项约束性指标中，除了Ｎ 排放总量 控制指标之外，其他指标都已经于２０１４年提前完成。 确识别当前的环境形势以及未来的重大环境保护问 题。在此基础上，谋划“十三五”环境保护的规划体系、 规划目标及基本策略，以更好地指导我国“十三五” 但是，我国的环境形势依然极其严重，主要污染物和 二氧化碳排放量都居世界第一，总体上处于排放高平 台期，环境质量总体上处于历史上最差的时期，对地 下水、土壤和公众健康的影响还在上升，生态系统功 能依然十分脆弱。根据耶鲁大学的全球环境绩效指数 环境保护工作，对于破解资源环境约束、全面改善环 作者简介：王金南（１９６２一），浙江武义人，博士，研究员，现任 环保部环境规划院副院长兼总工，主要从事环境规划与 政策研究。蒋洪强，（１９７５一），重庆潼南人，博士，研 究员，国家环境规划与政策模拟重点实验室常务副主 任，主要从事环境规划与政策模拟研究。 （ＥＰＩ）评估报告，中国ＧＤＰ总量在世界排名由２００６ 中国环境管理Ｉ ２０１５年第２期ｌ Ｖｏ１．７ Ｎｏ．２ 年第四名上升到目前稳居第二名，而环境绩效指数从 地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突 ２００６年的６５分下降到２０１４年的４３分，排名从第９４ 出，危及食品安全，ＰＯＰｓ的环境健康危害效应已经 名（参评１３３个）下降到２０１４年的第１１６名（参评 开始显现。根据全国第一次土壤污染状况调查公报， １３２个），倒数第１７名。中国用４０年的时间基本上 全国土壤总超标率为１６．１％，与“七五”全国土壤环 完成了发达国家１００多年的工业化和城市化发展进程， 境总体清洁的调查结果相比，４０年来我国土壤环境呈 取得了举世瞩目的经济增长成就。但是，同时也只用 现急剧恶化的趋势。全国受重金属污染耕地达３亿亩， 了大约３０年的时间“集聚”和“爆发”了发达国家 污水灌溉污染耕地３２５０万亩，固体废弃物堆存占地 １００多年的环境问题。如果解决不好当前我国的环境 和毁田２００万亩。根据全国第一次土壤污染状况调查 问题，不但会严重影响社会经济的可持续发展和老百 公报，耕地土壤点位超标率达到１９．４％。由土壤污染 姓的健康，还可能会影响执政党和政府的公信力，影 响国家的长治久安和中华民族的伟大复兴。 １．１水污染是我国最严重的环境污染 当前我国水污染形势依然严峻，据《２０１３年中 国环境状况公报》显示，全国十大流域劣Ｖ类水质占 ９％，２５％以上的湖库出现富营养化。城市水体黑臭 现象普遍，老百姓生活周边的景观水水质都得不到保 证。地表水污染又造成地下水污染和土壤污染，目前 全国超过５０％的地下水已经受到污染，形成了常规污 染物、有毒有机物、重金属、藻毒素、持久性有机污 染物（ＰＯＰｓ）等水体污染衍生物相互作用的复杂的流 域性复合态势。流域水资源过度开发、水生态严重失 衡、水质性缺水和水量性缺水问题并存。农村仍约有 １亿人口饮水安全得不到保障，全国近岸海域四类和 劣四类海水点位比例接近２６％。 １．２空气污染造成的健康影响不可忽视 ２０１１年，世界卫生组织（ＷＨＯ）发布世界城市 空气质量报告，在９１个国家中我国排名倒数第１５位。 北京市ＰＭ１０年平均浓度为是ＷＨＯ推荐标准的６．２倍， 在９１个国家１０８２个城市中排第１０３５名。全国估计 ９０％的城市空气质量不能达标，有近６亿人口生活在 有害于健康的空气中。近１０年，全国城市能见度年 平均下降了０Ｉ２公里。京津冀、长三角、珠三角等区 域ＰＭ， 污染严重，个别城市灰霾天数达２００天以上。 根据环境保护部环境规划院估算，２００３－－２０１０年，每 年由于空气污染造成３０万～５０万人过早死亡。如果 根据美国健康影响研究所（ＨＥＩ）发布的《全球疾病 负担报告２０１０》，我国由于细颗粒物造成的城市居民 过早死亡人口为１２３万人，农村室内固体燃料污染造 成的过早死亡人口约为１００万人。 １．３土壤污染正在威胁公众食品安全 土壤保护明显滞后，部分地区土壤污染严重，耕 ・２。 派生的食品、蔬菜安全问题日益严重。全国大约有６０ 万～１００万个污染场地。 １．４生态系统功能和质量继续下降 ２００７年我国人均生态足迹为２．２全球公顷，在核 算的１５３个国家中居第７４位。生态足迹增加的速度 远高于生物承载力的增长速度，已是生物承载力的２ 倍。１９８５－－２００８年，我国除西藏、内蒙古、新疆与 青海四个省生态盈余外，其余大部分省份长期生态赤 字。森林、草原等自然生态系统质量低下，结构简单化， 局部破碎化、人工化明显。草地生态系统功能破坏， 传统牧业区草地退化严重。湿地生态系统功能退化， 湿地消失、面积萎缩严重，湿地自然调节能力下降。 ２０１０年，全国水土流失面积３５７万平方千米，占国土 面积的３７．２％；全国沙化土地总面积达１７３万平方千 米，占国土面积的１８．０３％；我国南方８省（区、市） 石漠化面积ｌ２．９６万平方千米，并且以年均２％左右 的速度扩展。据估计，我国野生高等植物濒危比例达 １５％～２０％，部分濒危生物资源向国外出口，造成了生 物资源的严重流失，外来物种入侵对农业安全、食品 安全和生物多样性造成严重危害。 １．５突发环境事件正在威胁社会稳定和安全 突发环境事件风险隐患大，布局性、结构性环境 风险不容忽视。２００５－－２０１４年，发生了一批影响公 众健康、社会稳定乃至国际影响的环境事件，环境保 护部直接处置的事件达１０７８起，其中重特大事件８３ 起。根据２００９年环境保护部重点行业企业环境风险 及化学品检查的结果，１２．２％的企业距离饮用水水源 保护区、重要生态功能区等环境敏感区域不足１千米， １０．１％的企业距离人口集中居住区不足１千米，７２％ 的企业分布在长江、黄河、珠江和太湖等重点流域沿 岸。环境事件中以影响老百姓健康的事件最为突出， 较大以上环境健康事件中累积性环境污染导致健康损 关于国家环境保护“十三五”规划的战略思考Ｉ王金南等 害占总数的４６．４％。 全国３１个省市区ＳＯ 、Ｎｏｘ、一次ＰＭ 及ＮＨ 的最 大允许排放量，也就是通常所说的大气环境容量分 别为１３６３万吨、１２５８万吨、６１９万吨和６２７万吨， ２未来１０年环境趋势的总体研判 在经济新常态和依法治国的大框架下，我国 目前四项污染物全国的排放量分别超过环境容量的 “十三五”时期的环境保护将迎来难得的历史机遇， ６６％、８１％、９６％和５２％。同时也面临严峻的挑战。根据环境保护部环境规划院 污染治理主体承受力步入下降期。由于经济下行 开发的《国家中长期环境经济预测模型系统》，通过 意味着政府的ＧＤＰ、财政收入和就业压力都会加大，建立经济社会预测模型、资源能源消耗预测模型、环 这可能会导致政府和企业对环保的投入减少，从而加 境污染产排放预测模型方法，采用历年统计数据获得 剧生态环境的压力。由于经济效益下滑，进一步淘汰 关键技术参数，充分考虑未来中国经济社会发展可能 面临的国内外环境，以我国“十三五”期间ＧＤＰ增 长的三种情景为基准方案，预测到２０２０年中国资源 能源消耗量和主要污染物排放量。 ２．１未来１０年是环境与经济“两难”期 资源能源消耗进入涨幅收窄期。经济新常态下， 能源需求呈现“三低”（低增速、低增量、低碳化）特征， 高耗能行业增长缓慢、能源强度下降等促使经济总量 与化石能源需求“脱钩”。能源消费结构发生变化， 煤炭消费比重逐年下降。２０１４年煤炭消费总量第一次 呈现下降，可能出现煤炭消费总量下降趋势，客观上 有利于缓解环境压力。预测表明，根据“十三五”期 间ＧＤＰ增长的“低（６．５％）”“中（６．８％）”“高（７．０％）” 三种情景，到２０２０年，我国能源消费总量将分别达 到４３．８５亿吨标煤、４４．４４亿吨标煤和４４．８４亿吨标煤， 分别比２０１５年增长９．７％、１１．２％和１２．２％，“十三五” 期间的新增能源消费量的增幅较“十一五”和“十二五” 期间有明显收窄。同样地，其他资源消耗也进入涨幅 “收窄期”，化工、钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃 等“双高”产品产能和产量都可能进入平台或下降期。 环境承载力依然处于严重超载期。预测表明，在 “十三五”期间ＧＤＰ增长的“低（６．５％）”、“中 （６．８％）”、“高（７．０％）”三种情景下，２０１６— ２０２０年我国ＣＯＤ排放总量将继续呈现下降趋势，比 “十二五”末分别下降１３．６０％、１３．４７％、１３．３９％； ＮＨ 一Ｎ排放量比“十二五”末分别下降７．４０％、８．６９％、 ８．４６％。ＳＯ：排放量比“十二五”末分别下降７．９％、 ６．６％和５．８％；Ｎｏｘ排放量比“十二五”末分别下降 １３．４％、１２．２％和８．９％。尽管污染物排放量有所下降， 但仍处于高位运行，全国主要污染物排放量仍远远高 于环境容量，我国绝大部分地区环境承载能力已经达 到或超过上限。以大气为例，如果我国３３３个地级城 市ＰＭ： 年均浓度达到环境空气质量标准二级标准， 压减落后产能难度加大，政府财政负担将显著加重。 在经济下行压力加大的情况下，一些地方政府和企业 治污决心和行动出现迟疑，有的企业可能不上治污设 施，上了治污设施也不正常运行，甚至偷排漏排，监 管难度加大。 生态环境问题进入多型叠加期。特别是农村环境 污染包围城市、污染场地和土壤污染、城市空气质量 持续得不到改善、化学品生态环境风险、全球汞排放 控制、国外资源“绿色”获取等新环境问题。以氮、 磷、重金属等为代表的传统污染物尚未得到有效控制， 以ＰＯＰｓ、ＥＤＣｓ等为代表的新型污染物正持续进入水 环境中。出现农村环境叠加城市环境、陆域环境海洋 环境叠加、生态退化叠加环境污染、国际环境叠加国 内环境特征。发达国家目前关注的环境污染问题和温 室气体减排还未全面进入环境保护的主战场。 公众环境诉求处于高涨期。虽然主要污染物排放 总量下降，由于累积和复合影响，环境质量改善仍是 一个长期过程。目前，全国总体上已经进入环境风险 高发频发期和环境保护“还账”期。环境污染造成的 健康影响从２０年前的“显现期”，正处于“上升期”， 环境健康成为一个大的社会问题。由于环境对健康的 影响，公众环境权益观空前高涨，产生对环境质量的 高诉求和对公共设施建设选址的“邻避心态”，环境 问题将成为公众“发泄情绪”的重要出口。环境保护 做得好坏将直接影响美丽中国建设的进程，甚至影响 执政党的威信和执政力。 生态环境质量进入缓慢改善期。我国城镇化率已 跨过５０％的门槛，其增长率已从２００９年的５．８％下降 到２０１３年的２．２％，跨越了高速增长期，城乡更加统 筹协调，更加关注节能环保和绿色发展。随着节能减 排的继续推进和大气、水、土壤等污染防治战役的打 响，环境治理力度进一步加大，环境质量将得到逐步 改善。但是，离公众环境要求和环境质量标准依然有 很大的差距。特别是区域性的灰霾污染可能依然是常 ・３・ 中国环境管理ｉ ２０１５年第２期Ｉ Ｖｏ１．７ Ｎｏ．２ 态。大气和水环境质量短期内得到根本改善的可能性 欧盟ＰＭ． 年均浓度为４０微克／立方米标准时，人均 很小，总体上环境质量进入缓慢的改善期。 ＧＤＰ存０．８万～１．５万美元。根据预测，２０２０年、２０２５年、 基于上述判断和“十三五”环境预测研究，如果 ２０３０年我国人均ＧＤＰ预计分别达到１．１万美元、１．５ 我们不深刻认识和主动适应“新常态”，如果继续沿 万美元和２万美元，冈此，２０２５年实现环境保护“拐点” 用过去的工业化、城镇化和农业现代化发展模式，如 的经济条件基本具备，传统的常规污染物排放量持续 果不能有效调整经济结构和改变增长方式，那么我国 下降，环境问题有望开始得到治理，但环境质量全面 未来１０年可能会面临爆发大规模的公共健康危机、 改善、人体健康保障和生态系统的平衡还要到２０３０ 党的十八届三中全会、四中全会提出了生态文明 大区域和跨区域灰霾和水污染常态化、土壤和地下水 年前后才能 现。 污染产生食品安全危机、沿江型饮用水源地安全事故 进入频发期、机动车和面源成为一些地区的主要污染 源、 “遭遇”与周边国家的环境冲突和环境威胁、突 发性的环境公民运动和生态政治危机爆发、生态环境 管理体制变革不确定性冲击等诸多重大环境挑战，我 国将失去一个改善生态环境的良好“窗口期”，引发 重大的社会经济和环境安全危机。 ２．２未来１ ０年是环境保护大有作为期 我国大规模污染治理从“九五”淮河治污和“两 控区”二氧化硫治理开始，历经多年持续治污，未来 再经过ｌ０年的统筹部署、积极应对、有所作为，应 能取得明显成效。但是，我国的环境保护与发达国家 相比，还具有阶段性的差距。我国目前出现的严峻的、 传统的环境问题在发达国家都已经解决，发达国家关 注的气候保护、生物多样性、化学品控制以及传统环 境质量深化改善的问题，在我国还基本上没有进入实 质性的治理阶段。总体来看，未来１０年左右，既有 工业化阶段转变、经济发展的动力机制转换、资源能 源需求和污染排放压力有望减小等有利条件，也有经 济发展惯性很大、环境问题更为复杂、产业结构和增 长方式调整不确定等不利因素，是“青山绿水”与“金 山银山”战略抉择的“两难”期，也是发展转型、污 染防治的攻坚期、相持期，环境治理边际成本快速上 升期，还是环境质量改善速度和老百姓需求差距最大、 资源环境瓶颈约束和发展矛盾最尖锐的困难期。 国际经验表明，存在人均ＧＤＰ达到１万美元就 可能出现环境状况转好的库兹涅茨拐点现象。美国、 欧盟等国家大规模治污到环境质量明显改善的时间跨 度为２０～４０年。欧美国家在１９７０—１９９０年控制二氧 化硫、氮氧化物等常规污染物排放，１９９０—２０１０年 ＰＭ 。和ＰＭ 下降都非常明显。美国和欧盟２０１０年 ＰＭ，。年均浓度分别下降到５１微克／立方米和２５微克 ／立方米，ＰＭ， 年均浓度都在１０微克／立方米左右。 根据２００９年９１个国家数据显示，空气质量指标达到 ・４。 和依法治国的建设任务、改革任务、法律任务，为进 一步加强生态环境保护指明了方向。新的《环境保护 法》全面实施，环境法治建设成为依法治国的重要突 破口，生态文明制度体系与健全国土空间开发、资源 节约利用、生态环境保护的体制机制正在形成，生态 环境保护总体上进入一个变革期，环境治理手段呈现 “多样化”，环境治理模式出现“多元化”，环境管 理能力实现现代化，这些改革创新举措将为环境保护 释放更多的“红利”。因此，未来１０年将是环境保 护大有作为的ｌ０年，大部分传统污染物排放量都将 跨越“峰值”，生态系统继续得到改善。 ３国家“十三五”环保规划体系和目标建议 从我国国家环境保护规划发展历史来看，环境 保护部门色彩和污染防治过重是一个很突出的问题。 “十三五”环境保护规划应该突破这一问题，按照新 的《环境保护法》、生态文明和依法治国战略、大气、 水和土壤三大污染防治行动计划要求来编制，特别是 存生态保护方面应有重大突破。 ３．１国家“十三五”环保规划体系 “十三五”环境保护规划应该在全面建成小康社会 目标下，紧紧围绕改善环境质量、保障公众健康、生 态功能良好、环境安全稳定四个领域去设计。要实现 环境保护与民生改善相结合、经济发展与环境保护相 协调、人与自然和社会相和谐、国内与国际保护相统 筹。要把环境保护作为生态文明建设主战场主阵地考 虑，把环境保护作为提升国际竞争力的重要途径，着 力为国家三大战略新布局（“一路一带”、长江带、 京津冀协同发展）的绿色发展提供保障。 在规划体系方面，编制《国家环境保护“十三五” 总体规划纲要》的同时，编制旨在改善环境质量和生 态平衡的水气土环境要素保护规划、核与辐射环境保 护规划、农村与生态保护规划、环境治理能力现代化 关于国家环境保护“十三五”规划的战略思考Ｉ王金南等 建设规划等。考虑到十八届三中全会提出的“用制度 标外，要对全国性、流域性、区域性的重污染天气减少、 保护生态环境”和“依法治国”的要求，可以考虑编 劣ｖ类水体消除等做出规定，也向社会全面公开。制《国家“十三五”环境政策与制度改革创新纲要》。 海洋环境保护是否纳入国家“十三五”环境保护规划， 一关于环境保护公众健康指标：鼓励地方城市建立 些兼顾百姓民生的环境指标，如健康蓝天数、可游 根据《环境保护法》和《海洋环境保护法》以及调研 泳水面、可垂钓水体、可饮用水源等。建立一些环境 质量与民生改善相关联的指标，如人口加权的ＰＭ２．５ 协调后确定。 编制国家环境保护规划、标准和政策，都应该进 年均浓度、安全饮用水覆盖人口比例、无公害蔬菜粮 行社会经济影响评价，为决策者提供实施这些规划、 食覆盖率等。在“十三五”规划中，这些指标不一定 生考核指标，可以是社会性的评价或评估指标。 政策和标准的经济成本、经济效益、健康效益的分析， 是约柬『需要关注规划实施的社会公平性等问题。这是目前环 保部门比较缺乏的能力，应予以加强。 ３．２国家“十三五”规划目标设想 保障公众健康和改善环境质量是环境保护的硬目 标。 “十三五”规划应为建立全面面向环境质量和公 众健康的规划提供支撑，同时，应兼顾环境保护规划 目标的连续性、民生特点和ＭＲＶ（可测量、可报告、 可核查）要求。环境目标需通过“自下而上”和“自 上而下”相结合的方式确定，并充分调动地方政府改 善环境质量的积极性和创造性。目标设定应与２０２０ 年全面建成小康社会目标总体要求相一致，与大气、 水、土壤三大行动计划确定的目标相衔接。如果可能， 还应对２０２５年甚至２０３０年的目标指标提出预期，给 出政府改善环境质量的目标路线图。 环境保护的总体目标：让全国老百姓更早、更多、 更好地呼吸上新鲜的空气、喝上干净的水、吃上放心 的食物，在优良美好的环境中生活，让蓝天常在、青 山常在、绿水常在，让碧水蓝天净土成为伟大复兴中 国梦的重要元素。 关于环境质量目标指标：建议实行城市环境质 量目标矩阵管理模式。要确定一批环境质量已经达 标、需要维持改善的城市和地方（标杆城市）、一批 “十三五”经过努力能够达标的地方和城市（达标城 市）、一批不能实现达标但得到改善的地方和城市（改 善城市）。因此，要短期内分析“十三五”期间空气 质量改善城市矩阵（标杆城市、达标城市、改善城市、 恶化城市）。要摸底全国城市水体污染情况和所有地 级以上城市水体污染状况，确定水环境质量标杆城市、 达标城市、改善城市名单矩阵。考虑到土壤环境质量 监测能力的有限性，土壤环境质量目标矩阵可以先在 全国一些污染较重的地区开展试点。要向社会全面公 布“十三五”城市空气质量改善矩阵、城市集中水源 地达标矩阵、城市景观用水改善矩阵，真正落实地方 政府环境质量负责制。除了设立环境质量城市矩阵目 一旦这些指标的监测评估体系成熟，再纳入约柬【生考 核指标。 关于生态保护目标指标： “十三五”应该考虑以 生态保护红线、自然保护区以及生态产品服务为突破 口，设立具有约柬【生的生态保护目标指标。这样，一方 面要取得相关部门和专家的共识，另一方面近期可能 还要做大量的基础性工作。如果协调有困难，建议尝试 生态功能保障红线和生态系统类型红线相结合的模式。 关于总量控制目标指标：持久控制总量和减排 是改善环境质量的硬道理和硬手段。总体上，建议 “十三五”期间全国性的污染物排放总量控制指标不 扩展，区域和行业性的总量控制指标主要交给地方政 府落实，国家出台一些技术指南和规范。全国性的总 量控制指标必须实现与环境质量改善挂钩，实现面向 改善环境质量的总量控制模式转型。 关于全球环境保护目标：我国的环境保护在国际 上应有一定的地位，这也是作为一个负责任大国的表 现。要考虑联合国可持续发展千年目标实施的可持续 发展目标（ＳＤＧ）的确定。因此，“十三五”环保规 划可以考虑一些预期性的国际环境保护目标指标，如 二氧化碳排放总量控制或者增量控制目标、汞排放总 量控制、ＯＤＳ淘汰目标等。 ４国家“十三五＂环境保护的基本策略建议 需要在确定“十三五”环境保护规划目标指标的 基础上，制定相应的环境保护战略、任务和政策措施。 总体上，环境保护重点任务就是大气、水、土壤三大 行动计划的全面落实、农村与生态保护修复、核与辐 射环境安全保护。但是，更重要的是如何建立新时期、 新常态下的环境保护长效治理体系，也就是环境保护 的基本策略。总体上，建议着力推进国民经济绿色化、 国土空间功能化、保护环境法治化、环境供给市场化、 决策监管科学化、治理主体多元化、环境信息公开化 等“七化”战略。 ・５‘ 中国环境管理ｆ ２０１５年第２期ｌ￣ｏ１．７ Ｎｏ．２ ４．１国民经济绿色化 粗放型经济增长方式是造成我国环境污染和生态 破坏日益严重的根本原因。因此，改变增长方式、调 整产业结构、推进国民经济绿色化是我国环境保护的 根本途径。实现国民经济绿色化，首先要用绿色、低 碳和循环的理念改造传统产业，实施绿色版“制造中 标准化建设；加快建立生态环境损害赔偿制度，严格 追究环境污染者和生态破坏者的责任。严格落实对违 法排污企业停产整顿和超标排污企业的限制治理权。 建立环境专员制度，重点严格督查中央政府有关部门 和地方政府违反环境保护政策法规的行为。建立跨区 域、跨流域的环境联合执法工作制度，以及会同其他 国２０２５”战略，提高国民经济的资源产出率，实现经 济绿色化；其次是通过严格执法和政策扶持，发展一 相关部门的联合环境执法机制。统筹陆海环境执法， 建立环保部门与海洋部门间的协调合作机制，从源头 解决海洋环境污染、海洋生态破坏等问题。 批提供良好环境质量和生态服务产品的产业，通过实 施《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》 和《土壤污染防治行动计划》带动重大工程建设，将 节能降耗、低碳经济、环保产业、循环经济培育成新 的支柱产业和经济增长点，实现绿色经济化。同时， 要引导全社会建立可持续消费或绿色消费模式，实现 整个国民经济体系的绿色化。建议“十三五”期间， 制定和实施《国民经济绿色化行动计划》。 ４．２国土空间功能化 根据《环境保护法》，实施环境空间功能化管 理。结合全国主体功能区规划要求，制定全国生态环 境功能区划，划定并严守生态环境资源红线，做好环 境差异化要求空间落地和用途管治工作。加快建立生 态环境功能区划、城市环境总体规划制度，推动国民 经济发展规划、土地利用规划、城乡总体规划、环境 保护规划的“多规合一”或“多规融合”；根据生态 环境承载力，明确国土空间的生态环境功能，加快推 动构建生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然 资源利用上线三大红线体系，按照环境功能区对接环 境质量标准、污染物排放标准、生态保护要求，建立 健全生态环境红线管控制度，在红线区域实施最严格 的水资源保护、土地用途管制和产业退出制度；实施 “反降级”的刚性约束，不能为经济发展而牺牲环境 质量，把划定生态环境红线列入五年发展规划的约束 性指标，地方政府予以落实，经地方人大批准形成生 态红线法定图则，由地方政府颁布实施。 ４．３保护环境法治化 严格实施《环境保护法》，抓紧制定、修订《大 气污染防治法》《土壤环境保护法》等有关环境法律 和实施细则，锻造向污染宣战的有力武器；健全“统 一监管、分工负责”和“国家监察、地方监管、单位 负责”的监管体系，对污染物、污染源和污染介质实 施统一监管；提高环境监管执法能力，推进环境监察 ・６・ ４．４环境供给市场化 把环境保护全面融入国民经济绿色化和全球绿 色增长进程，提高环境保护在新经济增长中的作用和 地位。在推进环保产业进程中，要全面放开环境保护 市场，推行环境供给市场化。广泛采用ＰＰＰ模式和 第三方治理和监测服务，政府重点制定规划标准和政 策，建立一个政府执法和企业守法环境，为环境保护 市场化创建制度和政策。严格实施“污染者付费原则 （ＰＰＰ）”、“使用者付费原则（ＵＰＰ）”和“受益 者补偿原则（ＢＰＰ）”，积极发展生态金融和环境风 险规避办法，探索新业态、新产品和新模式，开通绿 色金融和绿色资本市场渠道，发挥价格、税收、补贴 等激励和导向作用，解决目前环境保护投融资过分依 靠政府投资和支持的问题。加大国家创新基金、国家 新兴产业创业投资引导基金等对节能环保产业的支持 力度，鼓励多渠道建立节能环保产业发展基金，引导 社会投资加大对节能环境产业领域的投入。同时，选 择重要江河源头区或国家重点生态功能区等典型区域 ／流域开展生态补偿试点，探索形成生态补偿长效机 制。设立由受补偿地区自主支配的专项资金，形成责 权明确、赏罚分明的专项资金渠道。以生态资产价值 为依据提高生态补偿标准，针对不同群体制定不同的 补贴标准，完善社会保障体系，改善城乡居民生活水平。 ４．５决策监管科学化 健全环境与发展综合决策机制，实行重大决策、 政策的环境影响评价，推进规划环境影响评价。建立 区域生态环境保护联动协作机制，由区域内省级人民 政府和国务院有关部门参加，负责对区域环境与发展 领域的重大问题进行协调与决策。健全国家环境监察 和督察体制，提高环保行政效能，授权区域环境督查 机构对地方政府执行国家环境保护政令、履行环境保 护责任的监督力度，实施国家环境总督查制度，将环 境执法监督人员纳入公务员序列，探索建立环保警察 关于国家环境保护“十三五”规划的战略思考Ｉ王金南等 队伍。建立和完善环境质量的监测、评价、考核、预 败最好的“双氧水”。首先，要建立“不准公开”的 警一体化机制，建立和完善对各级政府环境质量的监 环境信息负面清单，向社会全面公开接受监督。建立 督机制。开展生态环境承载力预测预警评估，以流域 政策法规、项目审批、案件处理、环境质量监测、重 区域生态环境质量状况及其变化、损害健康的重点污 点污染源监测信息、环境管理的公布制度。推动企业 染源和污染物排放情况为基础构建监测预警机制，对 污染物排放、环境治理、执法监测等信息的公开。建 水土资源和环境容量超载区域及时“亮红灯”。将资 立企业环境信用评价体系及环境责任终身制度，从环 源环境承载力监测预警工作纳入国家统一监测网格和 境伦理道德和法律层面引导企业承担社会责任。其次，地方环保规划体系，构建部门协同、上下联动的资源 妥善处理好地方法院受理环境诉讼、因环境问题政府 环境承载力监测预警体系。完善环境监测制度，在重 有关领导辞职等问题。通过法律拓展公众参与环保渠 点区域建立资源环境承载能力立体监测监控系统，发 挥资源环境超载风险预警效能。 ４．６治理主体多元化 没有多元化的治理体系和公众的广泛参与就谈不 上现代意义上的环境良治。良好的生态环境是最公平 的公共产品和最普惠的民生福祉。首先，提供良好的 生态环境是政府的基本职能，政府要在生态环保中起 统领和决定性作用。政府要善于运用市场机制和手段， 充分发挥市场的作用，争取２０１６年前出台环境税政策， 全面推行主要排污指标的有偿使用和交易制度。深化 “以奖促防”、“以奖促治”、“以奖代补”等政策， 在继续治理严重污染地区的同时，加大对生态良好地 区的保护投入。政府要着力改革环境财政支出方式， 设立政府预算支出环保支出比重制度，并向同级人民 代表大会报告。其次，明确企事业单位对治污减排的 主体责任。完善建立资源环境许可，特别是污染物排 放许可证制度，所有排放污染物的企事业单位必须在 排放行为发生前申请排污许可。实行企业污染物排放 总量控制制度，推进行业性和区域性污染物总量控制。 完善损害鉴定评估机制和重大疑难案件咨询制度，对 造成的损害依法严格赔偿。将生态环境损害与人身财 产损害纳入赔偿范围，建立环境损害赔偿社会化分担 机制，认定企事业单位经营者和产权拥有者的环境责 任为终身责任，明确污染者必须承担环境治理的全部 责任。最后，通过开展生态文明价值观教育、普及绿 色经济知识、宣传环保法律政策，培育社会公众的节 约环保理念。发挥公众在环保工作中的基础性作用。 发挥社会公众的环境监督功能。积极发挥社会民间团 体和媒体的作用，让民间团体和媒体成为环境保护的 重要力量。 ４．７环境信息公开化 全面推行环境信息公开制度是建立“阳光”环境 监督执法体系最有效的手段，是防治环境监督执法腐 道，健全环境立法、环评、规划、重大政策和项目等 听证制度，建立政府、企业、公众及时沟通、平等对话、 协商解决的机制和平台。完善社会监督机制和激励机 制，引导公众对政府环境管理与企业环境行为进行监 督，鼓励有奖举报并保护举报人利益。发挥社会组织 在生态环境管理中的积极作用，鼓励环保公益组织参 与社会监督。 参考文献 ［１］国务院．国务院关于印发国家环境保护“十二五”规划的 通知【ＥＢ／ＯＬ］．（２０１ １－１２—１５）．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｚｗｇｋ／２０１ １— １２／２０／ｃｏｎｔｅｎｔ——２０２４８９５．ｈｔｍ． ［２］环境保护部．２０１３年中国环境状况公报［ＥＢ／ＯＬＩ．（２０１４— ０６－０５）．ｈｔｔｐ：／／ｊＣＳ．ｍｅｐ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｈｊｚｌ／ｚｋｇｂ／２０１３ｚｋｇｂ／． 【３］杜鹰．国务院关于保障饮用水安全工作情况的报 告［ＥＢ／ＯＬ］．（２０１２－０６—２７）．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｎｐｃ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｎｐｃ／ ｘｉｎｗｅｎ／２０１２—０７／１ １／ｃｏｎｔｅｎｔ一１７２９５５９．ｈｔｍ． Ｉ４１於方，王金南，马国霞，等．中国近２０年大气污染健康影 响评估研究评述『Ｊ］．重要环境决策参考，２０１４，１０（１）． 【５】环境保护部，国土资源部．全国土壤污染状况调查公报 ［ＥＢ／ＯＬ］．（２０１４－０４—１７）．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｚｈｂ．ｇｏｖ．ｃｎ／ｇｋｍｌ／ｈｂｂ／ ｑｆｆ２０１４０４／ｔ２０１４０４１７——２７０６７０．ｈｔｍ． 【６中国环境与发展国际合作委员会，世界自然基金会．６］ 中国生态足迹报告２０１０．２０１ １．ｈｔｔｐ：／／ｗｗｗ．ｄｏｃ８８．ｃｏｍ／ ｐ－６８２７０９３６２０６９７．ｈｔｍ１． 【７】Ｙａｌｅ Ｃｅｎｔｅｒ ｆｏｒ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｌａｗ＆Ｐｏｌｉｃｙ，Ｙａｌｅ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ Ｃｅｎｔｅｒ ｆｏｒ Ｉｎｔｅｒｎａｔｉｏｎａｌ Ｅａｒｔｈ Ｓｃｉｅｎｃｅ Ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ Ｎｅｔｗｏｒｋ （ＣＩＥＳＩＮ）．２０１４ Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔａｌ Ｐｅｒｆｏｒｍａｎｃｅ Ｉｎｄｅｘ［Ｒ］． Ｃｏｌｕｍｂｉａ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，２０１４．ｈｔｔｐ：／／ｅｐｉ．ｙａｌｅ．ｅｄｕ． 【８】薛文博，王金南，雷宇，等．基于全国城市ＰＭ２．５达标约束 的大气环境容量模拟研究 重要环境决策参考，２０１４， １０（１９）． ［９］王金南，蒋洪强，于森．国家“十三五”环境经济形势预 测与对策研究【Ｊ１．重要环境决策参考．２０１５，１ １（１）． 【１０】赵华林．国家环保“十三五”规划编制思路【Ｊ】．环境保护， ２０１４，４２（２２）：２８—３２． （责任编辑：徐昊） ・，７・
