社区建设的历程

社区建设的历程、现状及未来发展

本文的主要内容是回顾社区建设的历程，描述当前社区建设的现状和各地实践的模式，分析社区建设存在的主要问题，在借鉴国际社区发展趋势的基础上，来把握今后一段时期内我国社区建设的基本走向，以利于下阶段我区社区建设的发展和指导街道、社区顺利开展工作。

一、“社区建设”的概念和主要特征

按照我国政府权威文件的表述：社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、文化、环境协调和健康发展，不断提高社区成员的生活水平和生活质量的过程；也是建设管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型社区的过程，还是我国社会基层组织结构重组和社会资源整合的过程。通过上述定义可以看出社区建设的主要目的是建立一种与社会主义市场经济相适应的、新型的城市基层社会管理体制，并通过这一体制的有效运作，逐步解决社区迫切需要解决的问题。

概括而言，社区建设具有以下主要特点

1．社会性

社区建设是一项社会性的工作。它既不是一种单纯的政府行为，也不是一种单纯的民间活动，而是各类社区主体、各种社区力量共同参与的过程。它的社会性主要表现在以下几个方面：一是党政组织发挥着领导或主导作用。二是社区建设工作面向整个社区，面向社区成员，为社区组织和成员提供多方位、多样化的服务。三是社区建设工作需要全社会

的参与，辖区单位与社区居民的共驻共建是社区建设的基础工程。

2．群众性

社区建设是一项群众性的工作。主要表现为：一是社区建设的基本原则是以人为本。二是社区居民的参与是社区发展的坚实基础。三是社区建设工作必须是全体居民对其所生活的社区形成认同感、荣誉感、归属感与参与感，即社区意识。只有使社区居民真正树立起社区意识，才能增强居民对社区的向心力和凝聚力，才能促进社区建设和社区发展。

3．地域性

中国的城市社区是一种地域性的社会生活共同体，因此，社区建设也具有突出的地域性特征。其主要表现为：一是社区建设主要是根据本社区成员的需求和愿望，解决本社区问题，为本社区成员提供多样化服务。二是社区建设的组织者和参与者主要是本社区内的居民、单位和群众、组织。三是社区建设的活动范围主要局限于本社区之内，并在一定程度上受本社区地理环境条件的制约。

4．综合性

社区建设是一项综合性工作，而不是特指某一方面的工作。其表现为：一是社区建设工作涉及面很广，它包括拓展社区服务、美化社区环境、强化社区治安、繁荣社区文化、推进社区卫生。二是社区建设既然是一项综合性工作，所以评估社区建设工作的标准也不是单一的，或固定不变的。三是社区建设工作是一种多学科的集合体，既有社会学，也有人口学、政治学、环境学、管理学等等。开展社区建设的工作，要求社区工作者必须掌握多方面的知识。

5．计划性

社区建设的计划性表现为：一是社区建设是一项有计划的社区变迁。人们认识和掌握了社会变迁的客观规律，制定社区建设计划，推动社区发展的过程，就是社区变迁。二是社区建设作为有计划的社区变迁，是人的自觉的主观能动性的体现。三是社区建设必须从社区实际出发，制定长期、中期、短期的计划。必须在大量社区建设调查的基础上制定出符合社区实际情况，具有自己特色的总体发展计划。

二、我国社区建设历程的回顾

我国社区建设运动最早要追溯到20世纪初期，伴随着国际上一些农业国家的“民众教育”、“农业推广”、“合作事业”与“乡村建设”等民间自发的社会改良运动而展开的，如1924年晏阳初先生在河北定县推行的平民教育；1927年陶行知先生在江苏南京创办的晓庄学校及其后来在江苏各地创办的乡村师范学校；1929年梁漱溟先生创建的河南村治学院及其后来在江苏山东邹平县推行的乡村建设运动，不难看出，这一时期的社区建设运动主要是在农村展开。接下来由于战争的原因，致使社区建设工作被迫停止；1949年解放后，曾经在农村推行土地改革、农村合作事业，直至走向人民公社制度，在城市则建立一种国家为权威来源、单位为统治形式的高度组织化的社会——经济一体制，在这种城乡二元的社会结构下，我国的社会经济发展是高度集中的统一命令模式，这种发展模式下没有带地方自治色彩的社区建设的存在；1986年，为了配合城市经济体制改革和社会保障制度建设，国家民政部就倡导在城市基层开展以民政对象为服务主体的“社区服务”，首次将“社区”这一概念引入了城市管理；1989年12月26日全国人大通过的《中华人民共和国居民委员会组织法》又明确规定：居民委员会应当开展便民利民的社区服务活动，第一次将“社区服务”引入法律条文；1991年，国家民政部又提出了“社区建设”这一概念，并在全国各个城市中广泛地开展了社区建设活动；1998年，国务院又将“推进社区建设”

的职能赋予了民政部；1999年，国家民政部正式启动了“全国社区建设实验区”工程；2000年11月3日，中共中央办公厅和国务院办公厅正式转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》。可见，将社区建设推向深入是不可阻挡的趋势。（关于“社区”一词的含义、演变及其存在的问题，令文论述）

三、我国城市社区建设的现状

中国城市的社区建设在理论和实践中都出现了两种明显的取向。一种是着眼于基层政权建设，强调城市管理权力的下放和政府权力在社区的整合。因此，这类研究者提出要将城市管理权力的下放，扩大基层政府的权能，进一步强化街、居组织的地位，乃至把街道办事处变革为基层政府，使其由主要承担民政职能转为承担整个街区的社会综合管理。由于这类研究直接面对街区实际，并且集中在政策层面，针对性较强。因而直接影响了基层政权建设的实践。虽然法律尚未确认，但90年代北京、上海、石家庄等地的试点实际上都将街道办事处作为一级政府管理的实体来强化，现实中大多数城市沿用的是这一种取向。

第二种取向是着眼于社区共同体的形成，强调社区动员、居民参与和社区自治。持这种观点的研究者也倾向于进行操作性政策的设计，但多以社区理论和国家与社会理论作为假设和分析的基础，因而其研究成果被称为“社区制”。他们针对街区社会管理与服务中存在的问题，认为问题的根源在于忽视对社区居民的动员，而政府方面又因包揽公共事务过多，所以导致行政效率低下，并进一步滞缓了社区的发育。为此，他们提出：（1）适应“小政府、大社会”的改革趋向，政府权力应向社会转移；（2）通过社区工作促进居民互动，并实现社区动员；（3）将社区服务由政府对居民的单向服务变为居民相互之间的双向服务，从而营造社区氛围，促进社区发育；（4）培育社区中介组织和市场组织，让社会管理自己。对应于街道权力的扩张，这类观点的极端是政府对社区事务干预越少越好。

“社区制”研究强调街区社会自我管理、自我服务的功能，提供了解决街道行政压力繁重这一问题的思路，适应了社区服务和社区建设的初衷，因而正在对社区建设的实践产生越来越重要的影响。在政府鼓励下，各地街道和居委会进行了大量的组织发动工作，从试点工作中积累了许多好的做法和经验，基本明确了社区建设的指导方针，初步理清了社区建设工作的基本思路，取得了初步的成效。

四、我国社区建设的试点概况和基本经验

自90年代中叶开始，社区建设开始在中国大陆部分大中城市展开，至1999年末，主管机关民政部已在北京、上海、天津、南京、青岛、沈阳、武汉等城市设立了26个\"全国社区建设实验区\"，目的是通过实验区的实践总结和经验概括，得出社区建设的基本思路、操作原则和程序，在全国进行示范和推广，以推动城市社区自治。各实验区经过几年的发展，逐渐形成了下列四种最具代表性的模式或经验。

（一）社区建设的代表性模式及其主要特征

一是沈阳模式。沈阳模式最鲜明的特征是组织构建。即模仿国家政权机构的设置及相互关系，创造性地在社区内设立了社区成员代表大会（下称社代会）、社区协商议事委员会（下称议事会）和社区居民委员会（下称居委会）作为社区自治的主体组织，并通过建章建制，明确了三者之间的关系。就推广的程度和地域而言，沈阳模式的影响最大，目前对沈阳模式的借鉴除了辽宁全省外，在全国范围内还有海口、武汉、哈尔滨、西安、合肥等地。 二是上海经验。其最大的特点，是将社区建设与1995年上海市\"两级政府、三级管理、四级网络\"的城市改革密切管理体制合在一起，将社区定位于街道，形成街道社区，并强调依靠行政力量，在街居联动的过程中发展社区各项事业。上海投入大量人力物力用于改善社区环境，在社区建设各类服务设施，创造文明小区、营造社区氛围。由于上下联动，

社区建设空前快速发展，涌现出了大量的文明社区、文明小区、示范街道和示范居委会。与上海做法类似的有北京西城区。三是青岛经验。青岛社区建设的重要特点是以社区服务为龙头，提升社区功能来发展社区。青岛市强调将社区服务作为民心工程来抓好。全市四个实验区都确定以社区服务为中心，统一部署，统一行动，集团作战，形成联动，在青岛掀起社区建设的热潮。同时将社区建设作为一把手工程来抓，市区街居四个层次，一把手抓一把手，一级向一级负责。与青岛以社区服务为龙头，推动社区建设做法相类似的城市还包括南京、天津等地，并各有特色。四是江汉模式。这是指武汉市江汉区社区建设的经验，它以主动转变政府职能为核心特征。江汉区在依照沈阳模式建立社区自治组织体系后，明确提出转变政府职能，实现社区自治。其核心内容包括1）明确提出自治的社区建设目标。2）实现这一目标的路径选择：转变政府职能和培育社区自治。3）建立新型的政府行政调控机制与社区自治机制相结合的城市基层管理体制。江汉模式转变职能的主要内容是：1）理顺关系。明确居委会与街道、政府部门的关系是指导与协助、服务与监督的关系，不是行政上下级的关系。2）明确职能。政府部门负责行政管理，承担行政任务，居委会负责社区自治，不再与街道签目标责任状。3）政府部门面向社区、实现工作重心下移。4）费随事转，责权利配套。5）建立评议考核监督机制。为保证以上五条基本内容落到实处，江汉区率先在9个职能部门进行体制改革，并创造了可资借鉴的经验。除了上述四种代表性模式外，其余实验区也各有特色，都为社区建设供了有益的经验。

（二）、我国社区建设已初见成效

通过各级政府的大量努力，社区建设已初见成效：一是社区建设得到党政领导的高度重视。自实验区工程启动以来，社区建设工作得到所在省、市党政领导的高度重视，把这项工作列入党委、政府的重要议事日程。二是社区建设得到人民群众的欢迎和支持。推进社区建设，使社区功能得到了强化。各部门、各驻区单位在社区中找准位置，从各自本职出发，向社区提供了大量的人力、财力、物力支持。社区普遍开展了便民利民服务、治安

综合治理、美化环境以及各项群众喜闻乐见的文体活动，尤其是着手解决一些群众亟需解决的老大难问题，收到了一定的效果。同时，社区建设丰富了社区生活，使居民生活质量提高，社区凝聚力增强，群众自觉参与社区活动的积极性有所提高。三是通过社区建设，找到了一条加强城市基层社会管理的新路子。各实验区通过实践，城市基层管理开始由过去传统的行政管理为主的方式向社区自我管理为主的自治方式转变，使城市社区成为全部城市工作的基础和载体，使城市大量实际问题解决在基层，促进了城市社会的稳定。四是通过社区建设，城市基层政权和群众自治组织建设得到加强。推进社区建设，使社区居委会干部素质有所提高，工作条件有所改善。社区居民通过民主选举、评议社区工作和参与社区事务，既促进了社区工作作风，提高工作质量和工作效率，也进一步扩大了基层民主，密切了干群关系。四是作为承接社区建设主体的社区居委会机构设置、权利、义务得到明确。

五、当前社区建设存在的主要问题

“社区制”关注的焦点其实也是基层社会功能性需求的满足与社会秩序的形成，但由于解决问题的方式不同，它与前面所言的另一种主张在事实上形成了“社会化”与“行政化”的争论。其实，如果各执一端，两者在理论与实践上的缺陷都非常明显。对于强调行政化的倾向来说，一方面由于缺乏对街区历史与发展趋势的深入了解和强力解释，因而实用色彩较浓，缺少宏观和长远的思考；另一方面，由于忽视社会经济转型过程中市场组织和社会自治组织的力量，因而不能找到推动社区发展的更为丰富的资源。对于强调社区制的倾向来说，虽然视野较为开阔，政策思路也更加适应街区社会发展的多元化趋势，但由于在理论上以国家与社会的分野作为预设前提，他们的对策思路在实践中就常常缺乏实施推动的主体。换言之，社区制研究的理论与对策是相互矛盾的，在理论上，它主张政府行政权力的淡出，在实践中却又将政府作为预设的推动主体。因此，当前我国社区建设存在的主要问题表现在以下两个方面：一方面是在社区建设的工作方法上，以行政推动为主导，

以工作方案为导向，社区组织行政化色彩仍然很浓厚，居民的自发参与限于配合政府工作方案，缺乏社会工作专业人才以专业方法启发社区居民的独立自主行动，主要表现：在形成机制上，目前绝大多数的城市社区不是自然形成的，而是由政府划定或一手促成的；从已有社区的性质看，目前作为政府的派出机构，承担着大量政府职能的街道办事处是社区的唯一主体，与社区有关的工作被纳入了政府工作轨道，成为党和政府的基层工作；从管理体制上看，以街道居委会为基础的社区，仍沿用传统的行政手段和行政模式，存在着强化政府行政职能的倾向。另一方面是在社区建设成果上，重视有形的硬件建设和经济发展，忽视无形的社区居民的民主意识、自助互助精神、集体合作能力、社区归属感的培养，造成社区建设的核心主体之一的居民参与不足，试想没有居民广泛参与的社区建设成为了“剃头的挑子--一头热”的尴尬局面。这也是我们需要特别注意的地方，如何调动起居民的积极性和主动性参与到社区建设中来。

六、国际社区发展的新趋势与我国社区建设的基本走向

国际社区发展有以下六个方面的新趋势：一是在实施地区方面，社区发展在工业发达国家农业地区中，有同样获得重视的趋势；二是在推行组织方面，许多国家均有政府当局与民间团体联合起来共同推动，并尽量鼓励民间参与的趋势；三是在工作方法方面，有日渐重视教育与组织的过程，并透过各种工作方案以达到此一目的，因而将两种理论视作互补的趋势；四是在推行模式方面，有许多不同的工作模式的提出，但一般可转化为三种不同的发展阶段：最初协助阶段，靠外在的技术、资源援助来引导、带动、组织、启发社区居民，以方案为本解决社区问题；第二自助阶段，就是要社区居民自己组织、自己决策，自己解决问题，以过程为本，注重居民的教育；第三互助——竞争阶段，将许多小型社区联系起来，相互竞赛与观摩，既相互促进又相互合作，充分运用资源，进一步提高社区组织程度，促进社区长期发展；五是在工作人员方面，有尽量运用地方志愿工作人员，并辅以社区专业工作人员的作法；六是在工作技术方面，各国均重视专业人员，志愿工作人员

和社区领袖的训练和研习，以期提高其服务的品质。

如果我们认同中国社会的转变方向更趋向于西方国家的市民社会的话，我们可能接受国际社区建设的经验和教训分析，即使我们不承认社会转变的方向是市民社会，我们也会发现现行中国的社区建设在犯着别的一些国家社区发展中相同的错误，即偏重于依靠外来的力量去建设社区中的硬件物质设施，而忽视社区居民的主动参与、自主自助、合作行动预防和解决社区问题的态度、能力和精神的建设。当然，只讲无形的精神建设，没有具体实际问题的解决，未免流于空泛，同样不足取。真正意义上的社区建设，绝不应该是街道居委会工作的简单调整，而是引入新的机制建立多元主体的民主管理体制，是基层民主建设的重要形式，是管理模式由政府统制向社会自治的根本性转变，是社会管理方式的重大变革，也是形成“小政府、大社会”格局的内在要求。

有幸的是，学术界及我国社区建设的领导（指导）者已经对此问题有所认识，因此，随着城市经济体制改革和城区管理体制改革的深入，今后一段时期社区建设将呈现以下四个大的基本走向：

（一）社区建设发展的地域空间将呈现渐次推进的梯度格局。主要体现在：一是社区建设将由大城市向中、小城市发展；二是社区建设在推进启动点的选择上，将从社区服务基础好的社区开始，向社区服务的空白点和弱力区渐次铺开，进而在整个城区开展；三是区域分布上由东部发达省区向中、西部欠发达地区、不发达地区缓慢推进，并且在社区建设的基础设施、项目和手段等方面均出现梯度差异；四是社区建设在我国城市大规模扩张的过程中，会由城区向农村小城镇延伸。

（二）作为社区建设重点之一的社区服务，在呈现多样化与个性化并存的同时，将向着追求质量的方向发展。社区服务的设施及服务项目的拓展，将在经历规模和数量扩张阶

段之后，进入以提高服务质量和水平为主的内涵发展阶段。它们主要体现在以下几个方面：一是传统的面对特殊群体的福利向新福利人口转移；二是所有权归单位共享的服务数量的增多；三是部分传统的便民利民服务将向连锁店的方式发展；四是医疗卫生、养老等向社区转移、增多，成为社区服务的主体；五是随着政府职能的转变，政府的行政性服务向社区转移；六是物质性服务提高的同时，精神性服务增多；七是社区服务将遵循志愿服务的方向发展，志愿性服务增多。

（三）社区管理与服务手段将实现由传统型向现代型的转变。社区管理与社区服务手段的现代化将成为城市现代化的重要内容，象电脑网络向社区、街、区、市的连接，网上求助与网上服务的建设等将成为今后一段时间社区建设的重要内容。

（四）社区建设的推动力将出现政府直接参与转向非营利组织和居民自治组织能力增强的趋势。一是政府将从社区建设的直接推力系统退出，由领导转为引导；二是一些非营利组织将成为社区建设及相关服务的组织者；三是社区居委会作为社区建设的实施者和组织者，其自治功能将通过社区民主和社区服务这两大支柱而得到加强，居民自治将在继社区组织建设、设施建设之后，逐渐成为社区建设的主旋律。

七、简单的小结

总之，我国作为经历了传统社会主义阶段的发展中国家，不仅与发达国家的社会转型过程有着不同的历史起点，面临着它们未曾有过的历史任务，而且，同时集中了它们在不同历史阶段上相继出现的多重问题，这些情况表明，当今中国的社会转型更加复杂，具有“叠加”性，从而要求城市社会整合机制和社区建设机制必须实行根本性变革，必须把服务与管理相结合，必须建立能够容纳全方位变迁的整合框架。而能够容纳全方位社会变迁的整合框架的承接载体是社区，换句话说，社会转型要求社区成为社会整合的主要载体。

社区的地位和作用伴随着社会转型日益提高。城市社区建设正是适应了社会转型期的需要，它以发展基层民主和群众自治为自己的重要目标，决定了它是21世纪的社会整合工程，成为这一时期的历史必然。

作为社区建设最最底层的社区居委会应从实践“三个代表”重要思想，构建社会主义和谐社会的高度出发，坚持党的领导、人民当家作主和依法办事的有机统一，把社区建设工作摆上重要日程，切实加强领导和指导，并结合实际制定本地区贯彻实施细则，提供切实有效的政策保障和财力保障。积极转变职能，用民主、法制和引导的方式来指导社区居委会工作，逐步增强社区民主自治功能，努力构建党委领导、政府指导、民政部门牵头、有关部门配合、社会协同、社区居委会主导、社区居民群众广泛参与的社区工作机制，为建设和谐社会奠定坚实基础。