锯所研宪考考２０１３年第５９期（总第２５４７期） 农村养老保险制度研究：基于制度变迁的视角 ；ｌ＝ 广西财经学院财政与公共管理学院夏艳玲 工业化、城镇化和老龄化趋势下，我国农村的社会养 １６０多个县、市基本建立了农村社会养老保险制度。截 １．工・老问题日益突出，而与此同时，我国农村养老保险经 至１９９８年年底，全国已有３１个省（自治区、直辖市）的 历了 个漫长的调整变化和发展完善的过程，目前新型 ２１０ｏ多个县（市、区、旗）开展了农村社会养老保险工作， 农村社会养老保险（简称新农保）已经实现了制度全覆 参保农民达到８２００多万人。①全国农村社会养老保险 盖。与传统农村养老保障相比，无论是从建制理念，还是 工作网络已基本形成。 从制度设计来看，新农保所凸显的新变化都值得充分肯 可是到了１９９９年，农业部却要求暂停农村社会保险。 定。回顾我国农村养老保险制度的变迁之路，梳理农村 同年７月２日，国发［１９９９］１４号文件提出：“目前我国农村 养老保险制度变迁的影响因素，探讨在新的制度环境下 尚不具备普遍实行社会保险的条件，对民政系统原来开展 该如何完善新农保制度，显得十分必要和意义重大。 的‘县级农村养老保险’要进行整顿，停止接受新业务，区 别情况，妥善处理；有条件的可以逐步将其过渡为商业保 一、农村养老保险制度变迁的过程 险。”农村养老保险政策就此搁浅直至２００２年。据不完全 从新中国成立之初至２０世纪８Ｏ年代之前，农村的 统计，农保工作的乡镇单位从１９９９年的３３ ８０６个减少到 养老保障主要是家庭保障、土地保障、集体保障、自我保 ２０００年的３２ ６１０个，参保的人数则是减少了１８２８万人，由 障等形式。直到改革开放之后，国家政府层面才开始真 １９９９年的８０ ０００万人减少到了２０００年的６１７２万人。② 正意义的农村社会养老保险制度的探索。 ．（二）新农保阶段（２００３年至今）。 （一）“老农保”阶段。 ２００２年，党的十六大提出有条件的地方要探索建立 １９８６年ｌ２月，民政部向国务院递交了《关于探索建 农村养老保险制度，标志着农村养老保险进入了一个新阶 立农村基层社会保障制度的报告》，对农村基层社会保障 段。２００４—２００８年，国务院高度重视“三农”问题，连续下 制度的构思、资金来源、家庭的作用以及农村社会保障主 发了五个关于农村问题的“一号文件”。２００９年的中央一 管部门等问题提出了粗线条的构想。各地农村尤其是经 号文件又明确提出建立个人缴费、集体补助、政府补贴的 济发达地区的农村开展了社区型的养老保险，资金主要 新农保制度模式和要求。２００９年，国务院出台了《关于开 来源于乡、村的公共积累，迈出了建立农村社会养老保险 展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，在全国１０％ 的关键 步。一 一 的县（市 区）开展新型农村社会养老保险试点。 １９９２年１月民政部通过《县级农村养老保险基本方 到２０１２年６月底，全国各地已经全部实行了新农保 案（试行）》，各地组织的农村社会养老保险试点就是在 的制度全覆盖，顺应了党的十八大关于全面建成覆盖城 该文件的精神下实施和积累经验的。到１９９２年，农村 乡居民的社会保障体系的会议精神。 社会养老保险试点工作在全国９５０多个县、市展开，其中 与老 旧比，新农保的制度创新比较明显。一方面， ・基金项目：本文系２０１１年广西壮族自治区教育厅立项项目“广西北部湾经济区新型农村养老保险制度的研究”成果之一（项目 编号：２０１１０６ｌｘ４９０）；２０１２年教育部人文社会科学研究规划项目“西南民族地区新型农村养老保险制度的可持续性研究”阶段性成果 之一（项目编号：１２ＹＪＡ８４００２１）；２０１２年度广西财经学院重大课题“广西新型农村养老保险的社会学研究”成果之一（项目编号： ２０１２Ａ０３）。 ①《中国劳动和社会保障年鉴》（１９９９），中国劳动社会保障出版社２０００年版。 ② 中华人民共和国劳动和社会保障部：《劳动和社会保障事业统计发展公报》，１９９９年、２０００年。 锯ｊ孛ｒ碍宪考考２０１３年第５９期（总第２５４７期 新农保制度明确了政府责任，国家财政全额支付最低标准的 到１８ ４９９万人，占总人口的１３．７％，比上年年末增加 基础养老金，地方财政实行补贴农民缴费的方式。中央财政 ０．４７个百分点；６５岁及以上人口达到１２ ２８８万人，占总 将出资补贴农民养老。这意味着，中央财政首次对农民的 人口的９．１％，增加０．２５个百分点。④人口老龄化速度加 养老承担责任，不同于老农保政策单纯依靠农民自我储蓄积 快。再加上农村人口比重大，大量青壮年劳动力流动到 累的筹资模式。另一方面，新农保创新设计了养老待遇模 城镇，农村人口老龄化趋势比城市更加严重。 式，实行个人账户养老金和基础养老金相结合的养老待遇。 （二）制度供求与农村养老保险制度变迁。 个人账户养老金根据本人缴费的多少和年限长短，多缴多 诺斯等人把制度变迁视为一种从制度均衡到制度非 得，这反映了个人收入、地区发展、集体组织实力等方面的差 均衡再到均衡的过程。老农保到新农保的制度创新是制 距，体现制度的弹胜设计原则和激励机制。 度长期供需失衡到均衡的过程。 二、农村养老保险制度变迁的原因 从制度需求方面看，农民和农民工是我国农村社会养 老保险制度需求的主体，农村长期以来以家庭养老为主， 新制度经济学认为，制度变迁的发生是由于制度稳 随着社会的转型，家庭养老保障的下降，在农村建立健全 定性、环境变动『生和不确定性及人们对利益极大化的追 社会养老保险已成为迫切需要。另一方从制度的公平性 求三者之间持久的冲突引起的。因此本文从制度环境、 和制度的效率性来讲也显得很必要。城市里有城镇职工 制度的供求分析与制度变迁的成本与收益分析的角度， 基本养老保险、城镇居民养老保险、机关事业单位养老保 来剖析农村养老保险制度的变迁的原因。 险，而广大的农村居民也需要自己的养老保险为曰后的养 （一）制度环境与我国农村养老保险制度变迁。 老提供基本的生活保障，城乡均等化的养老保险制度是平 制度本身具有一定的稳定性，而制度环境是不断发 等公民权的体现。老农保制度效率低下，几乎停滞，财务 展变化的，当制度环境发生变化时，如果制度不能适时作 可持续性差，也无法满足农民工就业流动ｆ生强的要求。 出调整，就会引起制度供给和制度需求的失衡，而制度的 制度供给方面，从１９９２年民政部通过的《县级农村养 非均衡就是制度变迁的根源。而我国农村养老保险制度 老保险基本方案（试行）》到２００９年国务院出台的《关于 变迁过程正体现了这一点。因此考察农村养老保险制度 开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，中国以各 变迁要首先对制度环境进行分析。 种文件法规的形式实现了对农村养老保险制度的供给，养 １．经济环境的变化是农村养老保险制度变迁的根 老保险制度也从非均衡走向均衡。到２０１２年，新农保制 源。第一，农村经济体制改革使集体经济弱化。改革开 度已经实现了制度全覆盖，但是离农村全部居民的人员全 放以来实施的家庭联产承包制度，将绝大部分的集体财 覆盖还有一定的差距。原先实施的老农保制度无果而终， 产分配到户，造成了集体经济的弱化，“空壳村”大量出 已经让农民对政府心存顾虑，在新农保实施过程中，依然 现，使老农保丧失了筹资的物质基础，长期停滞不前。第 主要靠行政权力推行，基层政府普遍把提高农民的参保率 二，工业化、城镇化使得土地保障和家庭保障能力下降。 作为工作政绩评估考核的主要标准，将任务层层下压，出 随着城市化进程的加快，一方面农村土地被占用现象严 现强制参保，违背了自愿参保的原则，实施缺乏法律手段。 重，农民人均可耕地面积逐年减少，城市建设和农村乡镇 因此政府的制度意愿供给和实际供给是有差距的，而制度 企业扩张占用了大量的耕地，加上自然灾害和农产品市 供给不足导致的制度供求失衡正是老农保向新农保变迁 场的不确定性等因素，使得土地的养老保障能力下降；另 的动力，也将推动新农保在制度的框架内不断完善。 一方面，城市化解放了农村的劳动力，大量的农村剩余劳 （三）农村养老保险制度变迁的成本与收益分析。 动力涌向城市，空巢家庭大量出现，人们的家庭伦理观念 制度经济学家诺斯认为：“如果预期的净收益超过了 淡化，家庭养老模式走向衰落。 预期的成本，一项制度就会被创新。只有当这一条件得 ２．人口老龄化问题是农村养老保险制度变迁的直 到满足时，我们才可望发现在一个社会内改变制度和产 接原因。中国传统农业社会的家庭倾向于养儿防老式的 权结构的企图。”②老农保到新农保的制度变迁，收益要 代际赡养。可随着计划生育的实施使家庭中的人口变成 远远大于成本，决策群体政府乐意推动这个制度变迁，也 “４—２—１”模式，家庭有小型化的倾向，这给家庭养老增 体现近来政府偏好改变的结果，不仅仅重视发展经济，也 加了很大的负担。２０１ １年年末全国６０岁及以上人口达 重视发展民生的社会政策。虽然新农保的收益是远大于 ①中华人民共和国国家统计局网站：（２０１１年我国人口总量及结构变化情况》。 ②［美］科斯等：《财产权利与制度变迁》，上海三联书店２０００年版，第２７４页。 豢