２０１１年第１２期 宏观经济 当前我国宏观税负问题研究 丁成林 摘要：近年来，我国税收收入等政府收入快速增长、宏观税负不断提高，引起社会各界 的广泛关注。本文分析认为，当前我国宏观税负不断提高具有经济质量提高为支撑，也符 合我国当前政府职能转变和管理的需要；并且，宏观税负的提高在现阶段对经济的整体影 响是正面的，对居民收入增长影响不大。对我国宏观税负的提高应予以理性审视，其研究 重点应从税负总量水平向优化调整税收来源结构和财政支出投向结构转移。 关键词：宏观税负 政府职能 公共财政 中图分类号：Ｆ８１２文献标识码：Ａ文章编号：１００９—１２４６（２０１１）１２—００１６—０５ 一、宏观税负的测算口径 实的税负水平，但由于制度外收入难以全面统 计，本文以中口径的宏观税负作为研究基础。同 宏观税负是指一个国家在一定时期内税收 总量占国内生产总值的比重。由于西方国家财政 收入较为规范，政府收人、财政收入和预算收入 时，考虑到大多数国家财政收入中包含社会保障 税，而我国社会保障费是以基金形式征收，不纳 入财政一般预算收入范围，在统计时，将社会保 险基金收入视同财政一般预算收入计算在内。 二、我国宏观税负水平现状 近年来，尤其是自分税制改革后，我围财政 收人和社会保险基金收入增长表现出明显的超 经济增长现象，宏观税负水平不断提高。１９９４— ２０１０年间，全国财政收入、社会保险基金收入分 概念相同，并且财政收入中绝大部分为税收，所 以宏观税负可以用税收收人占ＧＤＰ比重来反映。 但我国政府收入有四个层次：一是按照税收制度 征收的税收收入；二是属于规范性的，纳入预算 管理的行政事业性收费、国有资源有偿使用费等 非税收入；三是未纳入预算但可以较为准确统计 的预算外收人、政府性基金收入和社会保障基金 收入等；四是难以准确统计，既没有纳入预算内 也没有纳入预算外管理的制度外收入，如各部门 自立规章征收的各种罚款、集资、摊派收人等。因 此，我国的宏观税负研究通常有小、中、大三种口 径。小口径的宏观税负为税收收入占ＧＤＰ的比 重；中口径的宏观税负为财政一般预算收入占 ＧＤＰ的比重，财政一般预算收入包括税收收入和 预算内的非税收入；大口径的宏观税负为政府收 入占ＧＤＰ的比重，政府收入为广义概念，不仅包 别从５２１８．１亿元、７４２．０亿元增长至８３０８０．３亿 元、１８８２３．０亿元，年均增速达１８．８８％、２２．４％。 ２０１０年，全国财政收人、社会保险基金收入二者 合计为１０１９０３．３２亿元，宏观税负水平达２５．６％， 比１９９４年提高１３．２３个百分点。 表１ １９９４—２０１０年我国宏观税负水平统计表 单位：亿元 年份 Ｉ９９４ 财政收人 ５２ｌ８１ 社保基金收入 ７４２０ ｌ：ｌ１Ｐ ４８ｌ９７ ９ 宏观税负 ｌ２ ３７％ 括财政一般预算收入，还有各类基金收入、预算 外收入、制度外收入等。 理论上，大口径的宏观税负最能体现我国真 １６ ｌ９９５ ６２４２ ２ ｌ∞６０ ６０７９３ ７ ｌ】９２％ Ｉ９９６ ７４０８０ Ｉ２５２ ４ ７Ｉｌ７６６ １ ２ｌ７％ １９９７ ８６５ｌｌ １４５８ ２ ７８９７３ ０ ｌ２ ８０％ 宏观经济 Ｉ９９８ ９８７５ ９ ｌ６２３ｌ ８４４０２ ３ １３ ６２％ 金 辍 ２０１１年第１２期 不断深化的背景下，即使不考虑国际比较情况， 未来一段时间内我国宏观税负水平仍存在提高 ２２ｌ１ ８ ｌ９９９ ｌ１４４４ｌ ８９６７７ｌ ｌ５ ２３％ ２（，００ ｌ３３９５．２ ２６４４ ５ ９９２ｌ４ ６ ｌ６．１７％ ２ｆ】（１１ ｌ６３８６０ ３ｌｍ ９ ｌ（＇９６５５．２ ｌ７．７７％ ２（】０２ ｌ８９０３ ６ ４０４８ ７ ｌ２０３３２．７ １９０７％ ２００３ ２ｌ７ｌ５ ３ ４８８２０ ｌ３５８２２ ８ １９ ５８％ ２００４ ２６３９６ ５ ５７８００ ｌ５９８７８ ３ ２０ｌ３％ ２ｆｎ５ ３ｌ６４９ ３ ６９６８ ０ Ｊ８３９４７．４ ２０９９％ ２００６ ３８７６０ ２ ８６２６ ０ ２ｌ６３ｌ４．４ ２１．９１％ ２００７ ５ｌ３２ｌ ８ ｌ０８ｌ２．０ ２６５８ｌ０．３ ２３ ３８％ ２００８ ６ｌ３３０４ ｌ３６９６ ０ ３ｌ４０４５ ４ ２３ ８９％ ２（Ｘ）９ ６８５１８ ３ ｌ６ｌｌ６Ｏ ３４０５０６９ ２４ ８６％ ２０１０ ８３０８０ ３ ｌ８８２３ ０ ３９７９８３．０ ２５．６ｏ％ 数据来源：历年《中国统计年鉴》、人力资源和社会保障鄙ｌ网 站。 三、对我国宏观税负不断提高的客观认识 （一）国外发展历程表明宏观税负提高与经济 发展阶段具有相关性，现阶段我国宏观税负水平 不断增长有经济质量提升为支撑，具有合理性并 存在提高空间 上世纪９０年代后期以来，ＯＥＣＤ发达国家平 均宏观税负水平较为稳定，基本在３５％以上，除 美国、日本外，宏观税负都接近４０％，丹麦等高福 利国家甚至高达５０％。与发达国家相比，ＯＥＣＤ发 展中国家宏观税负水平普遍较低，但多数呈现出 缓慢上升态势，与发达国家差距逐步缩小，均值 从１９９５年的２８．４％提高至２００７年的３１．７％。从 ＯＥＣＤ不同国家宏观税负水平的发展历程可以判 断，一个国家的宏观税负会随着经济发展而逐步 提高，并在达到一个较高位置后，保持相对稳定 的水平。这主要是由于在经济发展初期，单位价 值产品中剩余价值比重提高，税源增加，税收超 经济增长，宏观税负提高；但随着经济结构的稳 定和税制体系的完善，税收收入与经济发展会保 持基本同步增长状态，宏观税负趋于稳定。 １９９４—２０１０年，我国在经济快速发展的同时， 产业结构有大幅度调整优化，二产、三产比重不 断上升，经济总量中可税ＧＤＰ比重不断提高，三 产比例从１９９４年的１：２．３５：１．７变化为２０１０年 的１：４．５９：４．２２。这不仅表明我国宏观税负增长过 程与国际经验较吻合，有经济质量的提升为支 撑，具有一定合理性；也意味着在经济结构调整 空间。 表２ １９９５—２００７年部分ＯＥＣＤ国家宏观税负水平 统计表① 单位：亿元 国家 ｌ９９５ ２ｆＩ【ｘ】 ２１）０５ ２００６ ２呻７ 美国 ２７ ９ ２９．９ ２７ ３ ２８．０ ２８ｌ３ Ｅｔ本 ２６ ８ ２７ ０ ２７．４ ２７ ９ ， 法国 ４２９ ４４４ ４３ ９ ４４ ２ ４３ ６ 英国 ３４．５ ３７．１ ３６ ３ ３７ｌ ３６６ 发达 德国 ３７．２ ３７ ２ ３４ ８ ３５ ６ ３６．２ 国家 意大利 ４０ｌ ４２．３ ４０９ ４２．１ ４３ ３ 丹麦 ４８．８ ４９．４ ５０．７ ４９．１ ４８ ９ 西班牙 ３２ｌ ３４ ２ ３５ ８ ３６６ ３７ ２ 加拿大 ３５ ６ ３５ ６ ３３４ ３３ ３ 孙３ 均值 ３６．２ ３７ ５ ３６ ７ ３７Ｉ ３８．４ 墨西鲁ｆ １６．７ ｌ８．５ １９９ ２０６ ２０ ５ 韩国 １９４ ２３ ６ ２５ ５ ２６ ８ ２８．７ 捷克 ３７ ５ ３５ ３ ３７ ５ ３６．９ ３６．４ 发展中国 匈牙利 ４１ ３ ３８ ０ ３７．２ ３７．１ ３９ ３ 家 冰岛 ３１．２ ３８ｌ ４０．７ ４１．５ ４ｌ ４ 波兰 ３６ ２ ３ｌ ６ ３２．９ ３３ ５ ， 土耳其 １６ ８ ２４ ２ ２４ ３ ２４ ５ ２３ ７ 均值 ２８４ ２９９ ３ｌ １ ３ｌ ６ ３１ ７ （二）当前我国宏观税负并不是历史最高水平， 近年宏观税负的不断提高可以满足转型期我国强 化政府职能的需要，具有现实必要性 根据瓦格纳法则，随着国家职能的扩大和经 济的发展，要求保证行使国家职能的财政支出规 模也不断增加。这意味着一国政府职能的调整会 通过对财政支出规模的变化影响到宏观税负的 高低。国内有学者通过对前苏联等３０多个转型 国家的研究发现，在市场化改革初期，经济会在 新制度的助推下实现较快发展，制度转型也会缩 减政府职能范围；但随着经济和社会制度转型的 推进，政府和市场之间的秩序需要重新构建，需 要政府重塑国家权威，加强行政干预。因此，成功 转型的国家，其政府职能定位多经历了“强政 府一弱政府一强政府”的过程。 分税制改革后我国宏观税负一直上升，但从 更长的时间看，我国当前的宏观税负并不是历史 １ ７ ２０１１年第１２期 宏观经济 最高水平。统计显示，１９７８年来，我国宏观税负整 体呈现为“高—低一高”的“ｕ”型增长态势，１９９５ 近年来，我国居民收入增长一直较为缓慢， 严重制约了居民消费水平的提高和经济增长后 劲。从收入法ＧＤＰ构成看，我国近年的国民收入 分配呈现出三个明显特征：一是固定资产折旧及 生产税净额在ＧＤＰ总量中占比较为稳定，前者稳 年为最低水平，当前的宏观税负处于历史较高位 置，但尚未达到最高。２０１０年全国的宏观税负分 别比１９７８年、１９７９年低５．４６个百分点、２．６２个 百分点。可以认为，从政府治理角度，我国宏观税 负的变化实际上反映的是改革开放后国家行政 中有降、后者小幅提高；二是企业营业盈余在 ＧＤＰ总量中占比在大幅提高，２００１年仅为 和经济管理上“集权一分权一集权”的过程，与国 １６．２９％，２００７年高达２８．１ｌ％，２００９年有所回落， 际上成功转型的国家类似。近年的宏观税负不断 但仍在２０％以上；三是劳动者报酬在ＧＤＰ总量中 走高，与当前我国经济转型中需要加强政府地位 占比明显下降，２００１年近５０％，２００７年降至 以进一步理清诸如住房、教育、医疗等领域内政 ３４．６６％，２００９年为４１．１３％。经济总量中企业盈利 府和市场关系的现状较为匹配，具有现实必要 比重的增长或减少必然导致劳动者报酬比重的 性。 反向波动，而政府税收比重的稳步增长却与固定 （三）我国宏观税负的提高为积极财政政策实 资产折旧比重的下降相对应。可见，虽然当前我 施和公共财政政策转型提供了有力支持，现阶段 国税收快速增长、宏观税负不断提高，但并没有 宏观税负的提高对经济发展的整体影响是正向的 直接抑制居民收入的增长；居民收人增长缓慢的 经济理论认为，宏观税负提高会对经济增长 主要原因在于企业利润的快速增长。 产生两种效应。从财政收入看，宏观税负提高意 表３ ２００１—２００９年我国国内生产总值 味着更多的社会资源集中于公共部门，会挤占私 收入法构成项目表 人部门资源，对投资与经济增长具有负面的替代 单位：亿元、％ 效应；从财政支出看，宏观税负提高可以通过扩 ２００１年 ２１１０３妊 ２１１０５妊 ２００７正 ２００９正 项目 大政府支出规模，改善私人部门投资环境，提高 金额 占比 金额 占比 金额 占比 金额 占比 金额 占比 社会资源配置效率，对投资与经济增长具有正面 同定 资产 ｌ６７７９ ｌ５．７２ ２ｌ５５ｌ ｌ５９０ ２９５２２ ｌ４ ９３ ３９０ｌ９ Ｉ４Ｉ６ ４９３７０ ｌ３ ５ｌ 的激励效应，即收入效应。宏观税负与经济增长 折旧 的关系取决于这两种作用力的大小。 劳动 者报 ５０８３８ ４７．６２ ６０９６ｌ ４４．９８ ７２８２５ ３６ ８２ ９５５３５ ３４ ６６ ｌ５０２３４ ４Ｉ ｌ３ 从实际情况看，在近年我国宏观税负不断提 酬 高的同时，经济发展速度不仅没有放缓，反而在 生产 税净 ２ｌ７５５ ２０ ３８ ２８５８２ ２ｌ ０９ ４２３２６ ２１．４０ ６３６０４ ２３．０８ ８７ｌ３３ ２３ ８５ 额 相继克服两次金融危机和两次重大自然灾害后， 企业 获得较快增长。１９９４—２０１０年，我国ＧＤＰ实际增 营业 ｌ７３９４ １６ ２９ ２４４４５ ｌ８０４ ５３ｌｌ６ ２６ ８５ ７７４６７ ２８ｌ１ ７８５６６ ２ｌ ５ｌ 盈余 速均值为１０．１％，超过１９７８—１９９３年实际增速均 ＧＤＰ ｌ０６７６６ ｌ００ ｌ３５５３９ ｌ００ ｌ９７７８９ ｌ００ ２７５６２５ ｌ∞ ３６５３０４ ｌ００ 值０．２个百分点。可见，１９９４年后我国宏观税负 数据来源：根据历年《中国统计年鉴》整理。 的提高并没有阻碍经济的发展，反而是通过政府 注：由于收入法计算的ＧＤＰ中生产税净额不含所得税、而劳 支出的扩大对其后两次积极财政政策实施 动者报酬包括社会保险费用，分析需要，对相关指标进行了简单 （１９９８—２００４，２００８一迄今）以及公共财政转型提供 调整，劳动者报酬扣除了个人所得税和社会保险收入、生产税净 额增加了企业所得税、个人所得税和社会保险收入、企业营业盈 了有力支持，进而推动经济的持续平稳较快增 余扣除了企业所得税。 长。由此判断，现阶段我国宏观税负提高产生的 分企业类型看，国有企业利润的增长尤为突 收入效应大于替代效应，对经济增长的整体影响 出。２００９年，全国国有企业（不含金融类企业）共 是正向的。 实现利润１３３９２．２亿元，占全社会企业营业盈余 （四）宏观税负提高没有直接抑制我国居民收 的１７．０５％。２０１０年，全国国有企业累计实现利润 入增长，居民收入增长缓慢的主要原因在于企业 １９８７０．６亿元，同比增长３７．９％，分别超过同期 利润增长过快 ＧＤＰ（可比价）、财政收入及城镇居民收入增幅 １ ８ 宏观经济 ２７．６个百分点、１６．６个百分点、２６．６个百分点。在 ２０１０年国有企业利润构成中，中央国有企业占比 达６７．５％，其中仅中石油一家就达到８．４％。企业 金融 辍 ２０１１年第１２期 流转税重、所得税轻，所得税的收入调节功 能又有限。可以说，我国这种税制构架与所得税 内部负担的不公平，才是我国税收的最主要问 题。社会各界对我国近年税收高增长的质疑，关 键所在也应该是税负不公，面对国民收入分配失 衡、居民收入差距日益扩大税收没有发挥应有的 盈利在少数国企的过于集中，必然导致数量众多 的民企盈利空间压缩，从业人员收入难以提高， 进而限制全社会居民收人增长。 四、看待我国宏观税负水平提高的理性思维 调节作用，而不是简单的税收负担总量问题。 视角 （二）视角之二：在宏观税负快速提高的同时， （一）视角之一：我国税收的主要问题不在于 更应该关注政府资金具体投向，如何合理调整我 宏观税负总水平提高，而在于税收结构不合理、 国财政支出结构，促进经济、社会的和谐增长需要 税负不公，税收没有有效发挥再分配职能 重点研究 分税制改革促使我国形成了以流转税为主 分析税收，必须联系税收资金的具体使用投 体的税收体系。２０１０年，仅增值税、营业税和消费 向。如果政府能运用财政资金充分发挥资源配 税三大流转税占全国税收的６６．８％，而企业所得 置、分配等职能，在推动经济发展的同时，尽可能 税和个人所得税合计占全国税收的２４．０４％。流转 地提高民生福利、促进社会公平，即使税收较高， 税是以商品、劳务的销售额或增值额为征税对 也能为社会所接受。与西方发达国家相比，我国 象，易于征管。因此，我国这种以流转税为主体的 财政支出结构存在明显的“重经济发展和基建投 税收体系，更加侧重于税收筹集功能，而忽略了 资、轻社会发展和人力资本投资”特征。２０１０年， 公平原则，导致税收难以从根本上有效发挥调节 我国财政支出中经济事务②支出比重达２２．６２％， 国民收入分配的作用。 其中，交通运输支出达６．１１％，而ＯＥＣＤ国家经济 再从所得税看，我国企业所得税租个人所得 事务在财政支出总量中比重一般在１０％③以下； 税也并没有起到应有的收入调节效果。对企业所 医疗卫生支出比重为５．３５％，而ＯＥＣＤ国家该项 得税来说，当前我国税负不公最主要的为国企、 比重均在１０％一２０％之间。同期，我国教育支出占 民企税负不公。上世纪９０年代，面对国企发展困 ＧＤＰ比重为３．１５％，不仅低于发达国家６％的平 境，我国开始对国企实施分离社会职能、减轻社 均水平，也低于发展中国家４％的平均水平；社会 会负担等改革，并将国营企业、集体企业和私营 保障支出（含社会保障基金支出）占ＧＤＰ比重为 企业所得税合并，统一税率。由于国有企业大都 ６．０２％，而ＯＥＣＤ国家该比重一般在１０％一３０％左 掌握行政资源，在市场竞争中具有绝对优势。因 右。 此，让国有企业在减少社会负担的同时，又与民 马斯格雷夫认为，一国的财政支出结构与其 企承担相同的所得税税率，实际上又造成了新的 经济发展水平相关。我国目前的财政支出结构难 税负不公。需要提出的是，我国规定自２００６年 以在短期内向教育、社会保障等方面绝对倾斜。 起，部分中央国有企业需按照税后利润的５％一 但自１９９８年我国提出公共财政转型改革以来， １０％上缴国有资本收益，２０１ １年又将此比例提高 却存在政府职能定位不够清晰，改革不够深入的 至５％一１５％，但与欧美国家４０％一６５％的比例相比 问题。主要表现有：一是行政管理费比重不仅没 明显过低。对于个人所得税而言，我国税负不公 有得到控制，反而逐渐增加。１９９８—２００６年间，行 一直较为突出。其主要原因有两点，一：是我国采 政管理费在财政支出中比重从１４．８２％提高至 用的是分类所得税制，收入来源单一者税负重， １８．７３％。二是基建投资比重随经济形势变化波动 而收入来源多元化者可以通过分解收入规避税 较大，财政职能调整仍以经济建设为主导。如在 收；二是征管手段落后，对高收入者收入缺乏有 国际金融危机背景下，我国２００９年、２０１０年的交 效监督，导致高收人者税负轻，真正的纳税对象 通运输支出比重分别比２００８年提高２．３３个百分 是以工薪所得为主要来源的中低层收入者。 点、２．３５个百分点。如何明确定位政府职能转型， １９ ２０１１年第１２期 宏观经济 并稳步实现我国财政支出结构的优化调整需要 重点关注。 五、相关政策建议 主体税收体系。可以进一步延伸增值税征收链、 扩大增值税抵扣范围、降低增值税率，加大增值 税转型力度。企业所得税征收可以借鉴美国采用 （一）深化财政管理体制改革，建立规范的政 府预算体系 我国预算不够规范，政府收入来源渠道过 超额累进税率方式，或者在当前统一税率的基础 上，要求国有企业提高利润上缴比例、扩大利润 上缴范围。对居民收入差距的调整，既要充分发 多，给宏观税负研究带来很大不便。２０１０年６月， 财政部要求自２０１ １年起各地除教育收费外的预 挥个人所得税的调节作用，加快由分类征收转向 综合征收；还要积极研究房产税、土地使用税等 财产税的改革方案，切实发挥税收对居民收入再 分配职能。 算外收入统一纳入预算内管理，对预算外收人进 行了较为全面的清理整顿。这是我国预算管理制 度的重要进步，但我国政府收入中还存在规模 大、种类多的基金预算收入及制度外收入。还应 进一步加强财政预算管理体制改革，逐步建立规 范的政府预算体系，科学划分公共财政预算、政 府性基金预算和社会保险基金预算范围。可以对 不同基金收入项目采用合并、取消方式，压缩基 （三）优化调整政府支出结构，推进公共财政 建设 公共财政是现代财政理论发展及各国财政 实践的共同趋势。各地应结合实际，对公共财政 建设框架进行战略规划，稳步实现财政支出结构 的优化调整。各级政府要进一步加大对“三农”、 金收入规模，并考虑将社会保障基金等具有税收 性质的基金项目改为征税。各种制度外收费，应 一社会保障、教育、医疗、保障安居工程等民生领域 建设的投入和支持力度，可根据本地经济发展、 居民收入水平、物价增长等情况，对民生领域支 出建立稳步增长的奖惩机制。同时，应严格按规 律予以取缔。 （二）加快税收结构改革步伐，提高我国税制 的公平性 定控制行政经费的增长。对于经济建设投入，各 地政府应根据市场经济原则，逐渐退出竞争性、 生产性经营领域，减少对经济发展的直接投入。 为促进公平，我国应稳步降低流转税比重、 提高所得税比重，构建流转税与所得税并重的双 注： ①本表数据转引自林贽，李大明，邱世峰．宏观税负的国际比较［Ｊ］．学习与实践，２００９，（１）。 ②含农林水事务、交通运输、资源勘探电力信息等事务、商业服务业等事务、金融监管事务、粮油物资管理事 务等支 。 ③本部分数据转引自中国社会科学院财政与贸易经济研究所课题组．“十二五”时期的中国财政支出结构改革 ＩＪ１．经济理论与经济管理，２０１１，（１１）。 参考文献： 『１］高培勇．如何看待当前中国的税负水平ＩＪ１．中国税务，２００７，（３）． 『２１安体富．中国中长期税制改革研究ＩＪ１．经济研究参考，２０１０，（４６）． 『３１７／￣ｎ意．对中国政府职能转变的定量观测 现代经济探讨，２０１１，（２） 『４１刘佐．中国税制概览Ｉｎ］．北京：中国税务出版社．２０１０． 『５１孙玉栋．中国税收负担问题研究【Ｍ 京：中国人民大学出版社．２００６． 作者简介： 丁成林，男，供职于人民银行合肥中心支行。 （责任编辑：冯娟娟） ２０