公．＂Ｊ－Ｊ锄－Ｉ磊财税 我国政府在巨灾保险制度建设中的作用 口文／王琪 （首都经济贸易大学金融学院北京） ［提要］近年来，我国自然灾害发生 金额只占损失金额的很小一部分。以南方 出，配套的具体制度措施一直没有跟上。 频率较高、损失惨重．而国内巨灾保险还 雪灾为例，保险赔付比例还不到直接经济 ２００８年汶川地震发生后，随着巨灾后的 构建 处于起步阶段，相关法律体系和保障制度 损失的７％，保险赔付险种主要包括企业 多次沉重反思和保险业的改革发展，的构建都未走上轨道，当巨灾发生之后， 财产保险、车辆保险、健康保险、意外伤害 巨灾保险体系和巨灾保险法律制度的呼 保险在灾后赔付中完全没有发挥出应有 保险和建筑工程保险：汶川地震造成的直 声开始高涨，巨灾保险相关问题首次得到 的作用，这一现象逐渐引起了Ｊ，，ｄＪ７的关注 接经济损失达８，４５１亿元，但据２００９年 了高度重视，２００８年的“两会”中，巨灾保 ２日保监会发布的信息，商业保险 险成为一个受到重点关注的议题。２００８ 和思考。巨灾保险体制的建立直接影响社 ５月１会稳定、居民生活质量的提高、经济的平 赔付仅１６．６亿元，这个数额不到直接经 年底，我国颁布了《抗震救灾法》，表明了 稳发展、财政负担的轻重与和谐社会的构 济损失的１％，，可谓是杯水车薪。而国外 要建立巨灾保险制度的决心并提供了财 保险赔付比例平均达到经济损 政支持，但之后便一直停留在对于巨灾保 建，是一件关系到国计民生的大事。我国 巨灾损失，政府应对目前实行的灾后救助方式进行 失的３０％．－－４０％，保险的职能作用得到了 险制度的理论探讨上，既未付诸实践，也 检讨，深刻认识到自身在巨灾保险制度建 比较充分的发挥。 立过程中的缺位，把国外成功经验和具体 制度。 未对巨灾保险的实施和运作给予明确的 巨灾保险不同于一般的商业保险，由 法律规定，保险公司无法在经营中执行这 家商业保险公司或相关社会组织都没有 地位尴尬，一直处在财产险的边缘地带， 独立承担的能力。因此，巨灾保险具有一 可以说，目前我国巨灾险的法律制度构建 些公共产品的特征，巨灾保险制度的建立 还未上路。 和完善需要一国政府做出努力。但是，目 国情结合起来，建立和完善我国巨灾保险 于自然灾害普遍会造成巨大损失，任何一 项法律。由于法律定位的缺乏，巨灾保险 关键词；巨灾保险；市场失灵；风险分散 中图分类号：Ｆ８４文献标识码：Ａ 收录日期：２０１２年３月１４日 （二）传统救灾体制效率低下。我国传 前我国政府在巨灾保险体系的建设过程 统的灾害救助方式由政府转移支出、社会 我国是一个自然灾害发生频率高、种 中严重缺位，正是这一点造成了我国还未 捐助和灾民自救三部分组成。在过去，这 类多、范围广的国家，灾害的发生造成了 建立起完善有效的巨灾保险制度的这一 种方式对于灾区恢复重建、社会稳定保障 巨额财产损失，对人身安全也产生巨大威 现状。 和经济平稳发展起到了重要的促进作用， 我国政府在巨灾保险体系建设中 但是这种以政府直接财政拨款为主的救 济方式已经不能满足现在灾难救助的需 胁，其危害之巨大，对于整个国家和社会 十年来，我国自然灾害频频发生，每年造 一、的经济发展产生了一定的阻碍。特别是近 的缺位 （一）巨灾保险存在法律空白。政府缺 要。首先，灾害造成的巨大经济损失给政 成超过１，０００亿元的直接经济损失，受灾 位的一个最突出的方面就是没有制定出 府带来了沉重的财政负担，政府过多的转 人口达到２亿多人次，２００８年百年难遇 完善的巨灾保险相关法律法规。目前我国 移性支出挤占了本该用于社会建设发展 的汶川特大地震、南方雪灾，２０１０年五省 保险法基本都是关于经营行为、组织成立 的资金；而且政府财政对巨灾损失的偿付 旱灾、玉树地震等更是特大灾难。与其他 等方面的规定，针对再保险的专门法律少 明显不足。根据统计，２０世纪九十年代国 风险相比，自然灾害发生概率较低，但只 之又少，仅在规定直接保险公司的自留风 家财政提供的自然灾害救济款平均每年 要发生，就会造成巨大而惨重的损失，无 险比例时提及再保险概念，关于巨灾保险 ９．３５亿元，只相当于灾害损失的１．３５％１ 论个人还是企业，都很难承受。据民政部 这种特殊险种的法律更是几乎为零。以传 ２０００～２００９年国家财政提供的自然灾害 数据显示，２００８年南方雪灾直接经济损 统保险法律来衡量，巨灾险不符合其法律 救济款平均每年１８亿元左右，只相当于 失１，５１６．５亿元；汶川地震直接经济损失 要件，因此出于对保险业的保护，从前我 灾害损失的１．８％。政府补偿不足直接影 ８，４５１亿元；２０１０年广西、重庆、四川Ｉ、贵 国法律不要求巨灾保险进行强制投保。直 响了灾后恢复重建和损失控制的效果。从 州、云南五省旱灾直接经济损失２３６．６亿 到１９９８年，地震险以附加险的方式被允 社会救助的角度看，社会救助捐款额具有 元。 许投保。到了２００６年，考虑到巨灾发生的 不稳定性的特征，民众对灾害影响程度的 当灾害发生时，我国的商业保险公司 现实性，保监会提出了以财政支持巨灾保 了解和政府宣传力度都会影响到社会捐 对于灾害损失进行了赔付，但是保险支付 险的政策，但这只是作为一项方针被提 款数额的多少；再者，我国政府在灾害发 囝 《合作经济与科技》２０１２年５月号上（总第４４０期） 公共 财税 生后，一直扮演着损失补偿的主体角色， 节严重不足。 量和质量，建立权威的资信评级机构；重 直接导致公众对政府救济产生过度依赖 二、政府积极参与建设巨灾保险体系 视发展资本市场配套措施的实施，如相关 和过高期待，而自身主动防灾减灾、减少 的措施 法律法规、会计制度、税收政策等，培养专 人身财产损失的意识则大大降低。 （一）制定法律法规，提供制度依据。 业技术人才。另外，政府还应重视保险、再 与巨额政府财政拨款和社会捐助相 一个保险制度健全的国家应该具备完善 保险市场与资本市场的对接，通过适当的 比，我国保险的补偿比例则很低，而且在 的巨灾保险法律法规，这样才能为巨灾保 制度安排，对保险公司进入资本市场的方 极低的偿付比例中，绝大部分不是通过正 险体系的建立推行提供指导和行为规范。 式和程度进行调整，综合运用法律、经济、 常履行保险合同实现的，而是由政府强制 我国应借鉴巨灾保险成熟国家的经验，将 行政等手段促进两大市场的对接，解决信 保险公司进行赔偿。可以说，我国政府在 我国已有的保险法律与实际国情结合在 息不对称、风险传递问题以及资本市场操 巨灾灾害救助体系中并未起到应有的引 一起，逐步制定适合我国的巨灾保险法律 纵行为导致的保险资源配置低效率。 导作用。 制度。具体来说，应在法律中明确巨灾保 （三）设立巨灾保险基金。设立巨灾保 （三）对于巨灾保险的市场失灵调节 险的经营主体、经营方式、责任划分，明确 险基金是一种能够降低巨灾风险、减轻财 不足。在市场经济条件下，市场能够起到 政府的参与方式以及风险转移分散机制； 政压力和保障保险市场稳定的有效措施。 调节市场供求矛盾的作用，实现资源的优 根据我国不同地域的巨灾种类特点，考虑 我国政府也应建立专门机构管理的巨灾 化配置和帕累托最优。然而，巨灾保险不 到巨灾应对基础设施建设情况、经济发展 基金以应对巨灾发生时的资金短缺，起到 是一般的商业保险产品，它具有非竞争性 水平、建筑结构等因素，分别推出有针对 分散风险、筹集资金、保证保险赔偿金的 和非排他性的特征，从某种意义上来说属 性的保险产品，划定不同的保险费率，推 发放，一方面维护了被保险人的利益；另 于公共物品。此外，由于自然灾害损失的 行不同的保险相关政策。总之，只有详细、 一方面还有促进灾区重建、稳定社会的作 巨大性、发生的难以预测性以及具有区域 明晰的法律法规，才能有效推动巨灾保险 用。 上和时间上的差异，再加上我国巨灾保险 制度的建立，使其发挥社会稳定器的作 对于保险基金的筹措可以通过以下 市场还处于初级阶段，自身发展不完善， 用。 几个渠道：第一，巨灾基金初建立时，政府 商业保险公司没有能力来承担巨灾保险。 另外，我们应该看到，巨灾保险法律 应一次性投入大量资金，然后每年注入固 而且，不仅是被自身资金状况所限，保险 体系的建立并不能一蹴而就，而是需要长 定数额的资金来保障巨灾基金的增长性； 公司的经营原则是减少风险和追求利益 期的调查研究为基础，一步一步逐渐完 第二，每年可以向保险公司收取一定费用 最大化，其是不会主动提供巨灾保险产品 善。首先可以先针对危害和影响比较大的 扩充巨灾基金，但数额要低，以防打击保 的。而从民众的角度来说，由于灾害的发 巨灾（如地震、洪水等）制定保险法律，并 险公司的经营积极性，且费用的收取最好 生概率较低、偶然性大，在灾害没有发生 根据实际情况做出适当调整。当其运营成 在法律中明确规定。并且可以规定，一定 前，民众大多数是不愿意为巨灾保险投保 熟后，再根据我国国情逐步建立一个完整 年限内若没有发生巨灾则将费用退还，若 的，人们不愿意为无法预见的风险付出高 的巨灾保险制度，为我国巨灾保险的发展 巨灾发生则不再退回而是做救灾使用；第 昂的费用，因此民众自觉购买巨灾保险的 提供强有力的法律支撑。 三，可以将社会捐助的一部分注入到巨灾 意愿很低。 （二）促进巨灾保险风险分散机制的 基金中。总之，我国政府应根据国情发展 既然供求双方都不愿参加巨灾保险 建立。巨灾风险分散的主要方式是再保险 巨灾资金，使其在防灾、减灾和灾后重建 这一产品的买卖，供需的平衡仅靠市场自 和资本市场，保险、再保险市场和资本市 中发挥应有的作用，分散巨灾风险、减轻 身来调节是不可能实现的，市场无法发挥 场的有机结合能够大大扩展巨灾风险的 财政负担、保障保险业的稳定发展。 其资源配置功能，即出现了市场失灵。这 可保性。我国巨灾保险供给不足的原因之 种情况下就需要政府的干预和引导来配 一就是再保险市场和资本市场发展滞后。 主要参考文献： 置资源，政府可以运用自己的资金、税收 因此，政府应加大两大市场的发展力度， 【１］郭兆星．政府主导下的我国巨灾保险 和政策优势来调节市场，只有在政府的帮 推动保险市场和资本市场的融合，加强不 制度的建立．２０１ ０．５． 助下才能实现保险公司和民众的双赢，建 同金融行业间的沟通。 【２】张宗军．我国政府主导下的巨灾保险 立合理的巨灾保险制度。但是，我国政府 发展再保险市场：首先，要大力扶植 制度研究［Ｊ］．金融与经济，２００８．６． 没有发挥应有的主导作用，既没有对商业 再保险市场主体，一方面是培养国内再保 【３］赵春红，许一涌．国外巨灾保险经验对 保险公司承保巨灾风险给予税收优惠和 险公司和中介机构；另一方面要引进国外 我国的借鉴与启示．商业经济，２０１ ０．９． 有关补贴，以鼓励商业保险公司承担巨灾 再保险供给主体，形成竞争机制，扩大承 ［４］昊惠灵．我国巨灾保险体系构建研究． 风险责任的积极性，也没有对超过保险公 保能力。其次，设立专门监管部门，加强对 西南政法大学． 司保险额度的损失进行国际再保险，巨灾 再保险市场的监管，重点在对于再保险组 【５］杨宝华．政府在巨灾保险体系中的角 保险基金、巨灾风险债券等措施也并未实 织设立、经营行为和偿付能力的监管上。 色定位与作用机制［Ｊ】．上海保险， 施，我国政府对于巨灾保险市场失灵的调 发展资本市场，要提高资本市场主体的数 ２０Ｏ８．２． 《合作经济与科技》２０１２年５月号上（总第４４０期） ● 囫