维普资讯 http://www.cqvip.com ２００７年１１月 理论学刊 Ｔｈｅｏｒｙ Ｊｏｕｒｎａｌ Ｎｏｖ．２ｏ０７ 第１１期总第１６５期 Ｎｏ．１ｌ Ｓｅｔ．Ｎｏ．１６５ 支持创新科技型中小企业发展的财政政策：评价与优化 孟 花 （国家财政部财政科学研究所，北京１０００３６） （摘要】目前，我国支持科技型中小企业的财政政策已初步形成综合性的框架体系，并较好地实现了鼓励创 新、促进科技进步的政策目标，为推行建设创新型国家的发展战略奠定了基础。为进一步健全和完善此类政策体 系，激发科技型中小企业创新的积极性，有必要探讨既有政策的缺陷和不足，并提出相应的对策建议。 ［关键词］中小企业；财政政策；科技创新 ［中图分类号］１７８１２ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００２—３９０９（２００７）ｌｌ一００６６—０４ 创新科技型中小企业（简称科技型中小企业） 是一国经济体系中最具活力的细胞，它们的健康发 展对各国技术进步和经济发展具有重要意义，在建 设创新型国家发展战略的指导下，支持科技型中小 企业发展是我国公共财政的长期任务。 一实行与税收缴纳相挂钩的补助政策等。 在政府采购政策方面，《中小企业法》和《政府 采购法》都规定了政府采购对中小企业优先安排， 从而为制定具体的操作性安排奠定了立法基础。目 前，中央政府尚未出台具体的操作性措施，有关措施 正处于研究制定阶段。一些地方政府，例如，新疆， 已经出台了向中小企业优先安排政府采购的具体办 法，进入政策实施阶段。 积极培育和健全中小企业服务体系、改善服务 环境也是财政支持中小企业发展的重要内容，这类 、我国支持创新科技型中小企业发展的财政 政策概况 目前，我国支持科技型中小企业的财政政策主 要包括资金扶持、税收优惠、政府采购、改善服务环 境等多方面的措施。 ２００３年《中小企业促进法》实施后，中央财政预 算设立了中小企业科目，支持中小企业发展的财政 资金管理已纳入法制化管理的轨道。资金政策包括 直接资金政策和间接资金政策，前者主要是指政府 政策包括多样化的支持措施，除了前述对信用担保 机构、创业投资机构的资金和税收支持政策以外，政 府还为科技型中小企业的信息化服务、培训、创业、 管理咨询等提供财政支持。例如，财政资金资助了 中小企业信息网（ＷＷＷ．ＳｅｌＴＩ．ｇｏｖ．ｃｎ）的建立和发展， 现已基本形成了覆盖全国的信息服务平台，为中小 以无偿资助、财政补贴、直接投资等方式为中小企业 提供的资金支持，具体采取了设立中小企业发展专 项资金、入股创业投资基金等形式；后者主要体现在 政府部门与银行等金融企业合作为中小企业提供贷 款支持；政府对中小企业信用评估和担保机构、创业 投资机构等金融服务机构提供资金支持等方面。 在税收政策方面，科技型中小企业兼有中小企 企业提供信息采集、宣传、展览、申报、交易、招聘、法 律咨询等网络化服务。 二、对我国支持创新科技型中小企业发展的财 政政策的评价 （一）既有政策的积极作用和历史意义 在上述措施的综合作用下，既有政策有效地帮 业和科技创新的双重特征，所以，可以同时享受中小 企业税收优惠和科技税收优惠。直接针对中小企业 助科技型中小企业拓宽了融资渠道，降低了融资成 的税收优惠包括所得税、增值税等方面的安排，而科 技税收优惠政策则更为宽泛，涉及流转税类的优惠 政策４８项，所得税类的优惠政策５８项，财产税类 ｌ２项。面向中小企业相关服务机构的税收优惠主 本和税收负担，增加了收入来源，及时获得所需的信 息、培训等服务；促进了一批优质科技型中小企业的 发展。较好地实现了鼓励创新、促进科技进步的政策 目标。仅以科技型中小企业技术创新基金（简称创 新基金）为例，截至２００４年底，创新基金为６４１０个 要有：对符合规定条件的中小企业信用担保机构３ 年免征营业税；北京市等地方政府对创业投资机构 ６６ 项目共安排资金４２．９亿元，在这些资助项目中，获 维普资讯 http://www.cqvip.com 得专利的３６３６项，其中发明专利占３５％。¨ ¨ 同时，各种支持政策在所涉及的贷款服务、信息 化服务、创业投资、培训和咨询等领域发挥了良好的 示范和引导作用。这种示范和引导作用不仅吸引了 大量的社会资金投向科技型中小企业，吸引了大量 资金安排和使用的期限和方式结构也存在缺陷。 首先，在期限上，以短期资金支持为主，难以满 足科技型中小企业多元化的资金需求。目前，我国 专项资金每个项目的贴息期限一般不超过２年，额 度最多不超过１５０万元，科技型中小企业缺乏中长 的社会机构为科技型中小企业提供服务，更为重要 地是，它提升了整个社会对科技型中小企业发展的 重视程度，提升了整个社会对非国有企业发展 期资金支持，不利于科技型中小企业的长期投资和 稳定经营。其次，在方式结构方面，股权资金支持较 少，前端资金支持不足。科技型中小企业在创立和 （８５％的中小企业是非国有企业）和自主创新的认 知程度和参与程度，从而在思想观念、物质支持和行 政保障上为推行建设创新型国家的国家战略奠定了 良好基础，这对正处于现代化进程和经济增长方式 转变时期的中国而言，具有特别重要的历史意义。 发展过程中，既需要债权资金支持，也需要股权资金 支持。在国际上，风险投资基金的股权投资是科技 型中小企业的重要长期资金来源，风险投资基金一 般会对多家科技型中小企业进行股权投资，这样，风 险投资基金不仅可以获得股利收入，更重要的是，一 旦某家企业获得上市资格，风险投资基金可以获取 丰厚的发行溢价和二级市场交易价差收益，从而补 偿其所承担的高风险。 我国政府对科技型中小企业的资金支持以直接 资助、优惠贷款、担保贷款等债权资金支持为主，虽 然也直接设立了一些创业投资基金提供股权资金支 持，但是，既有基金模式大致存在以下问题：一是规 模比较小；二是由许多并不熟悉投资程序和产业发 展的人掌管基金，影响了基金运作效率；三是基金资 金主要来源于国有资本，随着国有资本利润考核要 求的提高，一些创业投资基金为追求短期利润，将资 金投向了股票市场、房地产等与风险投资无关的业 务，没有真正发挥其应有的支持作用；四是政府直接 投资的比例过高，对社会资金的引导作用不显著。 目前，外资创业投资企业已占据了我国创业投资市 场的主角，但是外资创投企业偏重于后端投资，处于 起步期的科技型中小企业普遍缺乏资金。这种局面 不仅不利于我国科技型中小企业新生力量的发展， 而且即使科技型中小企业依靠自身力量度过艰难的 起步期而成功上市，丰厚的创业利润也会被外资创 业投资企业所获。 ３．税收优惠力度有限，缺乏激励性税收制度安 排。现行税收优惠政策主要存在两类问题：一是优 （二）既有政策存在的问题与不足 我国运用财政政策支持科技型中小企业发展仅 仅有十多年的时间，许多政策工具尚处于框架构建 或研究探索阶段，在诸多因素制约下，既有政策不可 避免地存在一些不足和缺陷。 １．存在制度安排的盲点，体系框架有漏洞。首 先，在法律制度层面，《中小企业促进法》只是规定 了支持中小企业发展的原则性内容，缺乏配套性制 度和法规。目前，针对科技型企业的财政支持政策 多数是以暂行办法或指导意见形式发布实施的，没 有专门针对中小企业科技创新的法律，不利于支持 政策的具体实施和监督。其次，在政策层面，一些国 际通行的做法还没有进入实施阶段，较突出的盲点 主要有：一是中央财政尚未实施创业投资的专门支 持政策。目前，我国创业投资企业不仅缺乏中央级 税收优惠，而且它们大多采取公司制，机构本身是纳 税主体，带来了双重征税的问题。二是缺乏中小企 业参与政府采购的具体实施方案。 我国作为世界贸易组织的成员国，在经济全球 化的条件下，无论是政府行为还是企业活动都要考 虑国际因素的制约和影响，遵循国际协议的有关条 款。上述法律制度和政策层面的缺陷可能会带来两 个后果：一是使此类财政政策在执行过程中具有很 大的弹性，容易引发国际争议；二是不利于我国科技 型中小企业公平地参与国际竞争。 ２．资金总量投入较小，资金安排存在结构性缺 陷。目前，中央财政明确用于支持中小企业的资金 总规模，每年不足２０亿元，加上其他共享的资金政 策，也不足百亿元，用于支持科技型中小企业的资金 规模则更为有限，现有的资金投入规模与落实支持 政策的实际需求相比，有较大的差距。同时，对财政 惠力度有限或未达到优惠效果。例如，在增值税方 面，由于大多数中小企业属于小规模纳税人，不能像 一般纳税人那样抵扣进项税，相对增加了中小企业 的税赋。在所得税方面，虽然中小企业享有税率优 惠，但是税前准予扣除项目有限，并且中小企业利润 少，因此实际税率仍然过高。另外，虽然科技税收优 惠的种类繁多，但对从事科技活动的中小企业支持 力度不足。二是税收优惠方式单一，激励效果不理 ６７ 维普资讯 http://www.cqvip.com 想。目前，对科技型中小企业局限于税率减少和税 额减免等直接方式，而加速折旧、投资抵免、延期纳 税等国际通行的优惠措施或是缺乏政策或是实施情 况不理想，对最需要进行扶持的研制开发阶段的支 持和鼓励缺乏力度，既有政策安排只是起到了降低 企业纳税负担的效果，没有较好地发挥税收政策对 科技型中小企业研究开发和技术革新的导向、激励 作用。 ４．政策之间的配套性和协调性有待加强。落实 支持科技型中小企业的财政政策不仅会涉及中央多 个部委，还会涉及到各个层级的政府，涉及各种金融 服务机构和社会中介组织，所以，为保证政策的有效 执行，必须建立一个在各部门和机构之间的系统性 协调机制。目前，我国缺乏专门的机构进行组织和 协调，各种政策，如创业投资扶植、科技成果转化、税 收优惠、政府采购等政策，相互之间缺乏有机衔接和 配套安排，这种局面不仅不利于形成政策合力，而且 政策安排的这种散点特征容易造成执行程序繁杂和 信息不畅，降低社会对财政支持政策的认知程度和 运用效果。 ５．政策制定和推广的信息基础较为薄弱。全 面、及时、准确地掌握信息是制定合理政策的基础。 中小企业由于成长周期一般比较短，进入或退出市 场灵活，设立、变更与破产频繁，客观上存在资料统 计的困难；再者，科技型中小企业量大面广，企业相 关资料的信息化、网络化程度正处于逐步提高阶段； 最后，受政府财力、人力状况的限制，政府信息采集 和整理工作还需要进一步细化和动态调整，由于这 些因素的制约，我国在制定财政支持政策时，所掌握 的统计信息还存在不全面、可比程度低以及信息失 真的问题，从而影响了所制定政策的合理性和科学 性。另一方面，由于企业利用信息和通信技术能力、 中小企业网宣传力度和网络建设等方面的问题，科 技型中小企业支持政策的普及程度、网络推广程度 都还不太理想。例如，有关调研结果表明，陕西省多 数中小企业经营者对中小企业政策不甚了解。中小 企业了解相关政策法规主要有以下几种途径：通过 报纸了解占样本的３４％，通过电视和下发文件方 式，各占２２％。 ２ 无论是政策制定阶段，还是推广阶 段存在的这种信息不畅的弊端都会降低政策有效 性。 ６．企业创新的利益保护机制和服务环境有待继 续强化和优化。我国已经采取了多样化的财政支持 政策改善科技型中小企业的服务环境，但是，目前在 ６８ 专利保护、信用担保两个较为关键的服务领域还存 在薄弱环节，例如：设立的政策性担保机构过多，但 是规模较小，对互助担保机构的支持不足，影响科技 型中小企业获得贷款支持；再如，对知识产权保护制 度和机构建设的财政支持力度需要继续提高，因为 在盗版、假冒伪劣的冲击下，即便是成功的技术创新 也很难获得较好的收益。这些薄弱环节的存在不仅 会减少科技型中小企业进行创新的机会，更为严重 的是，还会削弱科技型中小企业进行创新的动力。 三、优化我国支持创新科技型中小企业发展的 财政政策的建议 政府支持科技型中小企业的发展是世界各国的 共识，作为发展中国家，我国科技型中小企业与发达 国家科技型中小企业本来就存在差距，有关财政支 持政策的缺陷可能会扩大这种差距。因此，需要针 对既有政策的缺陷和不足采取相应措施，以健全和 完善此类财政政策体系，激发科技型中小企业创新 的积极性。 第一，从整体而言，需要尽快出台《中小企业促 进法》的相关配套性法规，提高财政支持政策的法 律层次和权威性，并对既有财政支持政策进行细化 和完善，以弥补其体系漏洞，增强可操作性。目前特 别需要加强对创业投资机构的政策扶植，创业投资 机构是为科技型中小企业提供资金服务的重要金融 中介，是科技型中小企业成长的摇篮，规范和加快它 们的发展是解决科技型中小企业资金缺乏，特别是 股权资金缺乏的重要途径。在当前流动性过剩的环 境中，通过税收优惠、启动基金等政策引导更多的资 金投入创业投资机构，不仅有利于科技型中小企业 的发展，而且有利于优化社会资金配置，使更多的资 金进入实体经济领域，减轻资产价格泡沫的压力。 同时，还应尽快出台科技型中小企业参与政府采购 的具体实施方案，为科技型中小企业产品参与政府 采购提供制度保障。 在进一步健全政策框架体系的基础上，还应着 力改善制定和执行政策的技术基础问题，通过完善 信息平台等基础服务体系，在政府部门和中小企业 之间形成通畅的沟通机制，提高财政支持政策的社 会认知程度和透明度。另外，为了保证财政支持政 策的有效实施，可以探讨通过加强相关部门之间的 信息沟通或成立专门机构来增强各项财政支持政策 之间的协调性。 第二，在前端支持政策方面，对处于起步期的科 技型中小企业，首先需要加大财政资金投入的力度， 维普资讯 http://www.cqvip.com 优化资金安排结构。发达国家对中小企业的资金支 持一般具有短、中、长不同的期限搭配，以美国为例， 其在小企业创新研究计划（ＳＢＩＲ）和小企业技术转 移研究计划（ＳＴｒＲ）中安排的政府专项资金从６个 月到２年不等，而美国小企业管理局的直接贷款或 担保贷款最长为２５年，流动资本贷款为７年。我国 在财力可行的条件下，可以适当增加对科技型中小 企业的中长期财政资金支持，满足科技型中小企业 创新所需的多样化资金支持。其次，要调整税收优 惠的力度和方式。为鼓励科技型中小企业科技创新 的积极性，许多国家通常对其采用比一般中小企业 更为优惠的税收政策，我国科技型中小企业负担的 名义税率和实际税率都还存在较大的下调空间，同 时，应尽快推行加速折旧、投资抵免、延期纳税等优 惠措施，发挥税收政策对科技创新的激励作用。 第三，在后端支持政策方面，重点完善对科技型 中小企业利益保护机制的财政支持政策，特别是要 加强对科技型中小企业专利保护领域的财政支持。 因为获取利润是科技型中小企业进行技术创新的动 力所在，但是创新活动具有投入高、周期长、风险高 的性质，而创新成果却很容易被模仿、盗版和流失， 所以，为激发企业技术创新的积极性，必须建立强有 力的专利维护制度，以保证进行技术创新的企业获 得应得的利润。在这方面，英国、美国等发达国家的 做法值得借鉴。工业革命之所以发生在英国，很重 要的一个原因是，英国是世界上第一个建立专利制 度的国家，能够为科技创新者提供有效的利益保障 机制。美国专利局则以“把利益燃料添加到天才之 火上”作为宗旨。目前，我国需要进一步增加对科 技型中小企业专利保护方面的财政资金投入，为它 们申请专利、维护专利权、开发推广专利技术提供一 定比例的政府资金保障，另外，还可以通过中小企业 网等信息平台的完善，为科技型中小企业推广专利 技术提供便捷的渠道，从而营造激励创新的社会氛 围，以推动科技进步。 第四，加大改善服务环境的力度。除了直接增 加对相关服务机构的资金支持以外，更多的需要采 取税收优惠、奖励基金、补贴资金等方式吸引社会资 金，投人中小企业培训、信用担保、创业指导、管理咨 询、研究和测试等服务领域。同时，政府可以继续完 善小企业会计、统计、征信等方面的制度规范，为相 关服务业的发展提供客观、真实的信息资料，这也有 利于提高制定财政支持政策的合理性和科学性。 第五，加快经济发展，深化改革，逐步改善政策 环境。一项政策执行的实际效果如何，除了取决于 政策本身设计的科学性、合理性和系统性、政策执行 机构的执行能力、政策作用对象配合状况，还要受到 关联、配套环境的影响和制约。我国作为一个处于 转型阶段的发展中国家，政府既要承担各项改革的 成本，又要尽力满足社会各界对公共品的需求。虽 然政府各部门对发展科技型中小企业的重要作用已 经达成了共识，但是，有限的财力要满足千头万绪的 资金需求，实际能够用于支持科技型中小企业的财 政资金规模还相当有限。同时，政府职能转变、信用 和法律环境、金融体系完善程度、人才教育和观念等 方面仍不同程度地存在一些问题。以信用环境为 例，科技型中小企业作为独立的市场主体，其发展最 终还是要依赖自身行为，如果自身不能适应市场经 济的运行规则，那么，财政支持政策发挥作用的空间 会受到极大限制。例如，一些中小企业信用意识淡 薄，恶意拖欠银行债务甚至骗贷，降低了银行、信用 担保公司对中小企业的信用评级，所以，在推行资金 支持政策时，就会增加财政部门与金融服务部门进 行协调的难度。政策环境因素的改善将是一个中长 期过程，它取决于我国国民经济的健康发展和各项 改革措施的顺利实施。 参考文献： ［１］公共财政与中小企业编委会．公共财政与中小企业 ［Ｍ］．北京：经济科学出版社，２００５． ［２］刘丽萍，顾颖．中小企业政策执行力研究——基于陕西 省的实证分析［Ｊ］．内蒙古农业大学学报，２００６，（３）． ［３］梁彦．ＯＥＣＤ伊斯坦布尔宣言有关中小企业的政策及启 示［Ｊ］．中国经贸导刊，２００４，（２２）． ［４］杨亮，冯勤超，江孝感．发达国家科技财税优惠政策及其 启示［Ｊ］．现代管理科学，２００６，（１１）． 作者简介：孟艳（１９７３一），女，山东邹城人，经济学博士， 国家财政部财政科学研究所。 责任编辑：段晓光