作者：阳泉市农业委员会经管站 来源：《前进》 2018年第11期
农村集体产权制度改革是涉及农村基本经营制度和我国基本经济制度的一件大事，作为被省委省政府确定为省级农村集体产权制度改革试点县区，阳泉市郊区认真制定实施方案、积极推进工作落实。截至目前，全区146个行政村全部成立工作机构，农村集体产权制度改革工作进入纵深推进阶段，并取得良好效果。其主要做法是：
一、强化组织领导，坚持统筹安排，用好的机制保证改革稳步推进
2017年10月19日，召开区、乡、村三级干部参加的农村集体产权制度改革动员会，要求开展农村集体产权制度改革试点工作要做到六个结合：与实施乡村振兴战略相结合、与脱贫攻坚工作相结合、与农村“三基”建设相结合、与发展壮大集体经济相结合、与农民增收致富相结合、与土地确权工作相结合。会议成立了区农村集体产权制度改革工作领导小组，由区委书记、区长任双组长，明确区委、区政府组织实施，乡镇和村具体落实，部门协调推进的工作机制，成员单位包括：农业、国土、财政、司法、民政、林业、水利、妇联和档案等部门，成立了综合协调、法律法规、业务指导、督导检查、宣传报道5个工作小组，设立专门场所，实行集中办公。会议出台了《阳泉市郊区农村集体产权制度改革试点实施方案》《阳泉市郊区农村集体经济组织成员身份确认指导意见》，制定了清产核资办法，印制了工作流程操作模板和政策解读。印发宣传标语和“致全区农民朋友一封信”各三万份，开辟电视、报纸专栏进行政策宣传。建立“五包责任制”，实行区领导包乡（镇）、乡（镇）领导包村、村干部包组、各小组包户的“包保责任制”。制定全区统一时间表、任务图，清产核资、身份确认、折股量化、组建机构要在2月10日、4月底、6月底、8月底四个时间节点基本完成。建立联系协调制度，各成员单位定期不定期召开协调会议，对改革试点工作中存在的问题和困难及时进行研究。建立督查指导机制，实行一周一统计，半月一总结，一月一通报制度，并对每个环节开展回头看活动，查漏补缺，总结经验。
为坚持正确改革方向，区委常委会、区政府常务会多次讨论研究相关问题，及时统一思想，纠正偏差。组织乡镇书记、乡镇长、经管业务骨干和部分村主要负责人去国家试点潞城市和省级试点孝义市考察学习，邀请省经管局局长马向荣同志对区、乡、村三级干部及经管工作者进行专题培训，组织开办各类培训班22次，做到全员培训不落一个，入村入户不留空白。针对一些乡镇干部存在求稳怕乱走过场、追求进度轻质量、等待观望拖进度的倾向，一些村干部存在怕失权、怕失利、怕上访、怕麻烦、怕露富的“五怕”想法，一些村民认为集体资产折股量化就是分钱分财、分光吃尽等问题，把建立阶段讨论制度作为推进改革的有效手段，对难点问题、争议问题开展各类各层次讨论会120余次。一是开展“为什么改”讨论，围绕资源变资产、资金变股金、农民变股民深入讨论，解决开头难问题。二是开展“怎么改”讨论，对资产分类、股权设置、身份确认等涉及村民利益的事项进行讨论，解决操作难问题。三是开展“经济要发展，我村怎么办”讨论，解决利益分配难问题，“问题讨论不透，不盲目开展，舆情研判不清，不急于推进”。通过讨论，明确了改革方向，坚定了改革信心，吃透了改革政策，创造性提出了“收入不等于收益、分红不等于分钱、村民不等于股民”等通俗易懂的理念。
二、坚持规范操作，尊重群众意愿，用扎实工作保证改革质量
（一）清产核资不马虎，做到全面彻底。清产核资摸清家底是农村集体产权制度改革的第一场硬仗。过去一些村存在资产虚置、账目不清、分配不公、归属不明、运转不畅甚至挪用侵
吞、乱签合同、资产流失等问题，群众反应强烈，迫切需要解决。为确保改革实效，在清产核资过程中细之又细，慎之又慎。在资产登记层面，把农村“三资”全部登记上帐，做到“四清”，即全面清查各类集体资产，明确存量资产状况和使用情况，做到存量资产要清；对投资入股的、减免税费形成的、上级拔付的、工程类项目等资金进行核实，做到积累资金要清；对未承包到户、未被利用的土地资源测量和勘验，做到资源面积要清；逐笔梳理现有欠款挂账，逐一核实清收债权，做到债权债务要清。通过落实“四清”，真正做到集体“三资”应清尽清，应核必核，账账相符、账证相符和账实相符。如试点村下白泉将清产核资主要内容细化为“三清一明白”，使村民易懂会用。又如对土地资源，在村界范围内除承包地、林地、宅基地“三权”以外，未承包到户的资源性资产全部纳入清产核资重点清查范围，不仅登记亩数，还要按照国土部门提供的前三年平均产值和倍数进行折股量化，这样不仅解决了土地确权后续问题，也为今后招商引资、园区建设土地出让提供了法律依据和补偿标准。部分城中城周村土地，由于生态新城、基础设施和园区建设占用而未征用，土地换搬迁只签订协议，未办理手续，我们对这部分土地按照合同约定进行预留，其余土地按国土部门标准折股量化，这样既保证了生态新城、园区建设、重点项目用地，又顺利解决历史遗留问题，推进了产权制度改革。注重清产核资程序规范，清查结果至少公示两次，并通过成员会议，得到成员认可。为保证在清产核资中把握法律政策底线，及时组建了法律顾问组、会计专业组和勘察测量组三个专业团队，法律顾问组负责对清产核资中的债权债务、经济合同提供法律咨询和法律意见。会计专业组负责对清产核资中财务往来运行、重大不良资产处置等进行专业引导，化解难题。勘察测量组负责对未承包到户的资源性资产进行划界指定、研判数据。截至目前，共解答法律咨询问题147个，化解财务疑难问题300多个，对146个行政村的资源性资产进行了勘察测量。
（二）身份确认不含糊，做到民主协商。围绕尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑村民的土地承包关系、户籍关系、对集体重大贡献三个主要因素，从实体要件和程序要件两方面对成员资格的取得、保留、丧失等作出原则性指导意见。在成员身份界定上实体要件要敲实，本着“有法依法、无法依规、无规依民、民主决策”的原则。将土地确权颁证工作中具有土地承包经营权的家庭成员作为成员身份界定的重要参考依据，做到承包关系明确。结合户在地不在、户地均不在的情况，我们提出了“三项权利是基础，特殊情况靠民主”的确认原则，把土地承包权、宅基地使用权和集体利益分配权“三权”结合起来综合确认，通过户代表或村民大会民主决议，确定哪几种情形可以确认身份，哪几种情形不能确认身份。如：李家庄村居住人口1.1万，农村居民3200人，最终确认股民身份的1975人。2015年我省出台户籍制度改革意见后，取消了农村户口与非农户口性质区分，统一登记为居民户口，还有荫营、河底、李家庄等乡镇在上世纪80~90年代颁发的类似蓝印户口的“小城镇”户口等也给身份确认带来了难度。因此三项基本权利统筹考虑，民主决策，是户籍登记制度改革后，对股民进行客观认定的有效标准。
在依据实体要件确定身份资格后，我们按照程序规范、群众认可的原则，实行资格初审、民主确认、张榜公示、异议排除的“三议三公开”办法，最终确定成员身份。“三议”指由各村民小组根据摸底情况先进行初议，有疑惑的交村领导小组进行评议，最后汇总情况交村民大会决议。“三公开”指条件公开、过程公开、结果公开，通过实施“三议三公开”办法，防止多数人侵犯少数人权益，确保成员确认无差错。
（三）折股量化不模糊，做到权能清晰。一是推行“三量化三不量化”原则。三量化指：经营性净资产量化，未承包到户预期可带来收益的资源性资产量化，民主程序通过需要量化的量化。三不量化指：集体存量债务不量化，公益性资产不量化，持有的现金不量化。重点是将村集体预期可带来收益的资源性资产转变为经营性资产，折股量化到本集体经济组织成员入股经营的主体。二是遵循“降低成本、省时省力”原则，对量化的资产价值，我们一般不聘请第三方中介机构评估，对账面价值与现实价值差异较大、群众要求重新评估的，采取群众满意的方式方法对集体资产进行价值评估，如果不发生交易，资产价值一般以账面登记原值为主，发生交易时，根据群众意愿，聘请有资质机构进行价值评估。
农村集体产权制度改革就是赋予农民对集体资产股份的占有、收益、退出、抵押、担保、继承六项权能。对于成员股的设置，由于各村经济发展状况不同，资产形成原因不同，人口数量结构不同，我们坚持“一村一策”，不搞齐步走，不搞一刀切。在股权类别的设置上，一般要设置人口股（原始）、土地股（基本）、村龄股（居住）、劳龄股（贡献），由于村情和群众利益诉求不同，个别小村通过民主程序集体讨论股比的设置。如荫营镇后洼村，全村人口296人，人员结构变动情况相对稳定，经村民大会集体讨论，认为只设立人口股和基本股就可达到公平量化。有的村提出成员股进行“动态管理”即股权随着家庭成员的变动而增减，这种做法表面上看似公平，但实际上难以操作，并且会对其他集体组织成员造成新的不公平。因此，经过深入研讨，我们明确成员股权只能实行“静态管理”，即量化到人、确权到户、以户管理、村内流转，生不增、死不减、入不增、出不减，这与土地确权政策是统一的。有的村为了图省事，计划实行平均股份，一人一股，这明显违背政策，有失公平，我们通过政策宣传，教育引导群众按政策办事。对于收益分配的设置，我们提倡以成员股为主，不设或少设集体股，设多少集体股，由村民讨论决定。集体收入较大是群众关注的焦点，也是改革的难点，某村每年企业上交集体收入1500万元，有的村民要求按股分配，我们按照“不能退股提现、不能持现分钱”的原则，提出“收入不等于收益，分红不等于分钱”的要求，制止了对集体资金分光吃尽的错误做法。
三、启示与体会
（一）党的领导是保障。围绕巩固党在农村的执政基础来谋划和实施农村集体产权制度改革，充分发挥党组织的领导核心作用是推进农村集体产权制度改革的重要保障。在试点中，区、乡、村三级书记抓改革，主要领导亲自安排部署，亲自到乡村一线解决疑难问题，主动担责，多次召集不同类型现场会统一思想、研究对策。乡村两级书记以产权制度改革统领农村集体经济工作，把主要精力放在改革上，乡镇书记和乡镇长任本乡镇产权制度改革“双组长”，压实了乡镇党委牵头抓总、按时保质完成改革任务的责任。明确自治组织和集体经济组织都要接受党的集中统一领导，村委会应当尊重和支持集体经济组织依法独立进行经济活动自主权，这是不能触碰的底线和原则，使产权制度改革有了可靠的政治保证。
（二）尊重群众是关键。由于各村村情不同，发展的重点不同，改革的具体办法也就不同，靠一个方案包打天下，靠一套模式指导一切，绝对不切实际。因此，我们在改革实践中，针对特殊性、争议性、敏感性的问题，在不违背法律法规的前提下，通过民主程序进行公开表决，尊重群众意愿予以解决。试点下白泉村有人提出：股份分配能否搞“户均制”、“人均制”的办法，就是按照全村的户数或人数来设置股份进行平均分配，以户以人来进行折股，至于户内成员的具体股比情况，由家庭成员内部分配。这种办法虽然在操作上比较简单，但没有重视个体成员的年龄、村龄、贡献等差异，缺乏公平性，是新的“大锅饭”，村党支部在村办杂志《泉枫》上发表了《股权分配有了新意见》《三言两语说改革》《股权分红测出新结果》等文章，组织群众开展广泛讨论，一致同意实行股权分类的办法确定股比，守住了法律政策底线。
（三）提高认识是前提。农村集体产权制度改革是巩固社会主义公有制，完善农村基本经营制度的必然要求，是维护农民合法权益，增加农民财产性收入的重大举措，是全面建成小康社会和实施乡村振兴战略的重要抓手，也是农村基层改革的深水区、硬骨头。按照“改革绝不能落后”的要求，在改革之初我们就坚持正确的政治方向和改革目标，对具体问题摸着石头过河，一些干部难免产生畏难情绪，甚至联想到上世纪90年代郊区乡镇企业改制的教训，怕担责，怕得罪人。我们广泛宣传政策，多次开会讨论，摆事实，讲道理，将思想认识统一到党中央、国务院和省市的决策部署上来，使大家充分认识到进行农村集体产权制度改革的重大意义，必须不折不扣，依法依规，坚决完成。
责编：红霞
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