篷设髻 堑三 堑 ｐ ．ｏｊｅｃｌ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ 项目管理和代建制 现行政府投资项目代建制的 存在问题与解题思考 周远辉 （广州城建开发工程咨询监理有限公司， 广东广州５１０６２０） 摘要：政府投资项目是推进国民经济发展的主要动力，关系到人民的切身利益。 其管理模式一直难以适应政府投资项目的发展，代建制是解决这一问题的 有效途径。近年来，我国在政府投资项目中推行代建制尝试中，也暴露出 工程界面划分、法律、酬金、市场等方面的困难和问题。针对代建制实施 过程中存在的问题作出初步的研究，从明确工程界面划分、相关法律法规 建设、调整代建收费标准和市场培育等四个方面提出了建立与完善政府投 资项目“代建制”建设管理模式改革的具体对策。 关键词：政府投资项目；代建制；问题；解决对策 中图分类号；Ｆ４０７．９ 文献标识码：Ｂ 文章编号：１００７—４１０４（２０１１）０５—０００４—０３ 政府投资项目的目的是满足公共利益的需要。一般多为 公共工程项目。在传统管理模下．政府投资项目的投资、建 又出台了《建设工程项目管理试行办法》，这实质上是规范 “代建制 操作程序。 设、管理、使用四位一体以及实行自营性、临时性、分散性 的小生产方式带来了诸多问题。如对需要专业知识和经验进 行控制、管理的建设项目．由非专业部门进行临时性的分散 管理，结果导致政府投资项目普遍性的投资、工期、质量失 控，建设过程中随意扩大建设规模．提高建设标准。导致政 代建制以市场为依托．以竞争为手段．以提高投资效益 为目的，实现政府由封闭的内部管理转向对市场经济环境的 宏观管理．体现公开竞争、市场在经济运行和资源配置中起 主导作用。实行“代建制 是深化政府投资项目管理体制改 革 提高政府投资项目的建设管理水平和投资效益．保证项 目工程质量的一项重要举措。政府选择具有相应资质的代建 单位作为项目建设期的法人．。负责项目建设的全程组织和 管理。政府通过合同而非行政权力来约束代建单位，因此被 人们看成是抑制腐败、克服“三超”现象，达到建筑领域长 府投资项目多数都超出预算２Ｏ％～３０％这严重地影响到公 共财政的使用效益。另外．在传统管理模式下，权力过于集 中。导致在项目实施过程中出现大量的权力寻租现象，腐败 问题严重。这严重地影响了社会的和谐、稳定。 鉴于传统政府投资项目管理模式在市场经济环境中越 来越不适应。２００４年７月ｌ６日。国务院颁布了《关于投资 体制改革的决定》（国发［２００４］２０号）。在该决定中的第三 治久安的一大 灵丹妙药 。但是，在具体实践中 由于受 现行的管理体制、理论水平、法律框架及思想认识的限制 代建制的推行也遇到了很多问题 如法律环境不健全、代建 市场发展不完善、工程界面的划分不明确、代建单位服务酬 条第五款明确规定：对非经营性政府投资项目加快推行 代 建制”。即通过招标等方式．选择专业化的项目管理单位负 责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后 移交给使用单位。这是首次以国家形式提出对政府投资项目 推行“代建制 管理模式的要求。同年ｌ１月１６日。建设部 ＿Ｉ ４ 金取费偏低问题等。导致代建制在具体操作中困难重重。现 就这些问题及其解决对策作一些粗浅的论述．以期对今后类 似的建设工程项目起到一些借鉴作用。 ＰＪ Ｄ Ｐ（ ，Ａ ｈ＇．Ｔｇ，．－＇ｎ ７Ｐ ７７， 责备备运葙｛弋连萄 莲谤警理２ｎ １年 ｓ０ 甚一１ ４３期 １代建制实施过程中存在的问题分析 １．１工程界面的划分不明确 目前项目总投资中的建筑安装工程费、建设工程其他 费、预备费等由政府发改委批复 而办公家具及工器具购置 费由财政部门批复并通过政府统一采购。作为代建单位如何 划分好工作界面，彻底分清楚哪部分属于财政支出费用，哪 部分属于建筑安装费．从而满足委托单位及使用单位的最终 需求．存在难度。 １．２代建单位法律地位不明确 代建单位在代建制中是被设计为具有独立法人资格的专 业项目管理公司，由其代理业主行使项目管理任务，但是代 建单位的法律地位却没有确定，这是目前阻碍代建工作顺利 推进的一个十分重要的因素。在项目实施过程中．作为项目 法人的代建单位在与地方各种行政审批部门的接洽中．还存 在一定困难。比如当代建单位办理前期手续时．因目前基本 建设程序中尚未有相关文件规定代建单位的作用与地位，便 使其在办理前期手续时往往遭遇到不被认可的尴尬。一些代 建单位迫于无奈，不得不依附和求助于项目使用单位．从而 使得代建效果大打折扣．也与推行代建制的初衷不符。而使 用单位因退出建设管理职能，不愿出面办理，这样就导致代 建单位和使用单位矛盾不断．相互推诿。 １ ３代建单位服务酬金取费偏低 目前，代建单位服务酬金取费标准偏低．主要是参照执 行财政部《关于切实加强政府投资项目代建制财务管理有关 问题的指导意见》（财经建函［２００４］３００号）中的有关规定，建 设单位自行确定项目代建单位和政府设立（或授权）产生的代 建单位．按不高于基建财务制度规定的项目建设单位管理费 标准核定。政府招标产生的项目代建单位 由同级财政部门 比照基建财务制度规定的建设单位管理费编制标底。由此可 见 代建单位的管理费和建设单位的管理费用相差无几．而 两者在管理时发生的费用和风险责任是大不相同的。因此， 以传统基建管理方式所对应的建设管理费来限定代建管理费 是不合理的。这一做法不仅影响了代建单位的积极性．激励 作用无从谈起 而且从长远看．更不利于代建制的健康发 展。 １．４ 代建市场发展不完善，代建单位鱼龙混杂，从业人员 素质不高 目前．我国代建制的推行尚处于初始阶段。由于各地政 府投资项目实际和项目管理水平的差距．缺乏代建制代建单 位管理的实践和成熟的项目代建制案例引导 再加上各地实 施代建制的方式存在不同程度的差别．对项目代建单位的资 质、业绩和人员规定要求存在着差异．没有建立起代建单位 资质管理标准，对代建制的管理基本上还处于尝试阶段。这 影响了代建制水平的发展。 在建设工程领域．技术服务类企业（如监理、设计、勘 察、咨询等）的现状良莠不齐、形式各异。项目代建单位也 不例外，有挂靠的、出租资质的．也有接到业务后转包的。 凡此种种，在社会上形成不良影响。因而相当一部分业主对 代建单位承担全过程管理不放心，就是请了代建单位进场管 理．也要另组班子控制工程进度和投资．形成多头管理，反 而降低效率。另外．现在代建单位大多是由设计、监理、咨 询等技术服务类企业转型而来，其人员结构、业务水平、管 理模式等离“代建制”企业应具备的能力还相差甚远。代建 单位缺乏项目经理、市场调研人才、方案设计和审查专家、 经济评价和投资估算人才、融资管理和企业管理人才等，代 建单位派驻现场的管理人员待遇长期偏低。造成有经验的现 场管理人员匮乏．人员素质偏低 结构不合理，人员调动困 难。这就很难完成具有真正项目管理意义的完善的代建服 务 ２确保代建制健康发展的思考与对策 ２ １ 明确工作界面，保证委托单位及使用单位在项目竣工 验收后及时使用 按照目前政府投资项目投资管理的职能分工．一方面， 代建单位应在初步设计阶段．与设计单位、委托单位及使用 单位共同划分资金来源及使用的工作界面 另一方面 代建 单位应积极协助委托单位及使用单位列出财政负责提供的设 备清单，并向财政主管部门申请购置专用设备、办公家具或 办公设备。 ２．２ 代建单位应与委托单位及使用单位联合办公，解决代 建单位法律地位不明确的问题 为了保证在项目手续办理过程中的合法性，代建单位与 委托单位及使用单位建立联合工作体制，对涉及工程的各种 手续共同出谋划策．委托单位及使用单位在监督代建单位项 目管理的同时 帮助代建单位办理相关手续。 ２．３提高代建服务费的收费标准 目前，造价咨询、招标代理、设计、工程监理等国家都 有明确的收费标准。所以建议国家应在建设单位管理费的基 础上，综合考虑代建单位专业服务的成本 税金及合理的利 润等因素，明确合适的取费基数 并依据代建工作的难易程 度及工作条件设定适当的调整系数．建立一套科学、完整的 收费体系。 ５ ． Ｐｒｏｊｅｃｔ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ 婆 蟹 堑 童 翼 』一 ２．４ 完善代建制市场建设，培育和发展一批真正有实力的 独立承接代建业务、承担代建风险的具有较强竞争力的代建 代建单位 企业。在代建人才的培养上．可以通过举办各种培训班、研 代建制的推行必须建立在市场经济的基础上，必须依 讨班或ＪＪＮ￣．不同类型企业的交流、融合，来丰富代建单位从 靠市场机制来规范和引导。首先，代建单位的选定应该通过 业人员的知识结构。迅速提高从业人员的业务水平。 市场竞争．应用公开招标的方式选取综合实力强、管理水平 从各地改革实践看．代建制的推行．对于加强和规范 高的代建制单位进行委托。其次，按照市场化的方式管理代 政府投资项目的管理发挥了积极作用 特别是在强化前期工 建单位．以委托代建合同为依据，投资方和代建单位作为平 作 引入市场运作机制 提高建设管理的专业化水平、抑制 等的市场主体按照市场方式开展工作．避免走入原有的政府 长期存在的“三超”问题等方面，确实取得了较为明显的成 投资建设管理的误区。再次，政府必须转变职能，制定代建 效。可目前在理论界还存在着认识上的分歧．在实践中也缺 制市场规则。建立行业管理制度．信息公开制度，培育和发 乏具有明确指导意义的理论依据。但作为政府投资建设的项 展代建市场，建立合理的代建市场准入制度。设置进入代建 目由 自建制”转变成“代建制”已成为一种趋势，它的成 市场的“门槛”，建立代建单位资质、信誉、资金等综合考 效毋庸置疑，代建制仍然在发展探索中。 评体系。使代建市场真正做到信息畅通、管理科学、公平竞 争、打破地区垄断 逐步建立“统一、开放、竞争、有序 收稿日期：２０１１－０２—２１ 的代建制市场体系。在代建单位的培育上 可在已有工程咨 作者简介：周远辉（１９８１一） 男，大学本科．毕业于华南理工大 询、监理等单位的基础上．通过与设计、施工等单位资产重 学土木工程专业 注册建造师、招标师，长期从事项目管理、项 组等方式．增强企业经济、技术、管理实力，逐步培育和发 目代建及项目监理工作。 展起一批具有雄厚经济实力 领先的技术和管理水平。可以 通信地址：广东省广州市天河区体育西横街１８１号 （上接第３页） 和完善。 资体制，规范政府投资行为 的第（五）条”加强政府投资项 目前．我国试行代建制的模式．有投资公司代建模式、 目管理．改进建设实施方式。”指出 对非经营性政府投资 政府独立职能部门代建模式、政府成立事业单位代建模式， 项目加快推行 代建制 ，即通过招标等方式．选择专业化 以及项目管理公司｛监理或咨询公司）四类。显然，前三类． 的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资 质量和 都不符合 专业化 的要求．尤其是投资公司，基本上不懂 工期 竣工验收后移交给使用单位。”这是以国务院文件形 得工程建设。而第二、三种形式．仍然没有摆脱政府一手托 式，正式提出推行代建制。其目的很明确：提高投资效益． “投资、建设 监管、使用”四家的病态。唯有第四类．比 同时要防止腐败：实施代建制的前提很清楚：非经营性政府 较合适。从目前实际情况看，监理单位最具备“代建”资 投资项目；其方法很单一：招标选择代建单位：其标准很明 格。当然。一旦承接了代建业务的监理单位．它在这个工程 确：专业化的项目管理单位：其要求很具体：严格“三控 项目上就失去了 监理”的资格。总之，推行代建制与实施 制”。实行代建制的初衷，是要贯彻分权制衡原则。因此， 监理制并不矛盾。相反 推行代建制，为拓展监理业务，开 有专家建议，还要直接选择独立于代建企业之外的“平行” 辟了更为宽广的领地。问题是．鉴于目前．国家尚没有有关 的监理单位．来对政府的投资决策 项目设计、招标进行全 代建制的管理规定，监理又普遍局限于施工阶段．所以，代 过程监督．和对代建企业的项目管理进行全过程监理．并及 建单位往往以”项目法人”姿态．仅仅委托监理承担施工阶 时进行数据收集和反馈，以期有效制约代建企业权力和自由 段的监理工作。如何科学地实施代建制，实现项目法人在委 度过大的问题。应该说，这就是代建制的基本概念。 托代建单位的同时 也委托监理，对代建单位实施监理，这 该（（决定》所规定实行代建工程项目——非经营性政府 是值得深入研究的重要课题。 投资项目，属于国家强制实行建设监理工程项目中的一小部 分；其提高投资效益的目的与建设监理制如出一辙；其强调 收稿日期：２０１１ ０４—０７ 要选择专业化的管理单位进行实施，完全符合发挥监理单位 作者简介：刘廷彦．中国建设监理协会理论研究委员会主任。 效能的内在需求。因此可以说．实行代建制．无疑等于为实 通信地址：北京市海淀区西四环北路１５８号慧科大厦１Ｏ层。 施建设监理制上了一道“保险 ，是实行建设监理制的补充