◎ 1 中国矿业大学环境与测绘学院长治国土资源局 2李妍，宋焕军，李彦玮
112国土论坛TERRITORY FORUM1 概述
2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”。作为一项重大的历史任务，新农村建设是现阶段“三农”问题的主题。土地制度变革是其中非常敏感而关键以及波及效应十分强烈的一个问题，关系着新农村建设的成败。本文通过回顾我国土地制度沿革，针对目前土地制度的局限性做出分析，提出了我国土地制度改革的思路。
2 土地制度变革的历史回顾
新中国成立后，我国农村土地制度经历了三次历史变迁：土地改革时期、人民公社和家庭联产承包责任制。1950年6月，新中国颁布了《中华人民共和国土地改革法》，明确规定了土地改革的目的是“废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制。”土地改革相对平均了地权，基本做到了耕者有其田。大规模发展农业生产合作社是在1952年，首先开始的是初级社，即在承认土地私有权的前提下，农民以土地、农具等生产资料入股，集体劳动、民主管理、按劳分配和按股分红相结合。到1956年全面实现农业合作化，土地等生产资料由农民私有改变为集体所有。1958年，农业生产合作社改组为人民公社，彻底消灭了农村土地私有制，实行了“三级所有，队为基础”的土地所有制。直到20世纪80年代初，家庭联产承包责任制让农民重新获得了土地的承包权和使用权。尤其是在1983年中共中央在《关于印发农村经济政策的若干问题的通知》下发后，全国农村普遍推行了包干到户。在20世纪90年代农村土地第二轮承包中，土地承包期延长30年不变。
3 现阶段我国农村土地制度存在的弊端
不可否认，我国不同阶段的土地制度都在一定程度上反映了当时的需求，为经济发展做出了相应的贡献。但是，一劳永逸的制度安排是不存在的。家庭联产承包责任制在相当一段时期内，确实是一种有效率的制度。但就目前而言，家庭联产承包责任制的弊端日益凸现，主要体现以下几个方面。
27西部资源TERRITORY FORUM国土论坛3.1 农村集体所有制虚无，导致所有权主体模糊
中国农村土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中，都有明确的规定。但是，“集体”是指哪一级，法律规定较为模糊。在《宪法》中，被笼统界定为集体所有，在《民法通则》中界定为乡（镇）、村两级，而在《土地管理法》和《农业法》中则被界定为乡（镇）、村和组三级。可见，“集体”概念的虚无和多样导致了农村土地所有权主体模糊不清。
3.2 农地流转制度欠缺，不利于建设现代农业
家庭联产承包责任制仍属于小农家庭经营方式，它的最大特点是每个农户拥有的土地面积少，采用劳动集约的精耕细作方式，以此提高土地生产率。2007年1月的《中共中央国务院关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（中央“一号文件”）明确指出，发展现代农业是新农村建设的首要任务，是建设社会主义新农村的产业基础。建设现代农业的过程，关键在于提高农业水利化、机械化和信息化水平，提高土地产出率、资源利用率和农业劳动生产率，提高农业素质、效益和竞争力。显然，这种现代农业的建立，土地规模经营是前提。在目前小农家庭经营模式下，要实现土地的聚集，农地流转是唯一有效、可行的方式。虽然我国法律规定及政策允许农地流转，各地也尝试了不同形式的农地流转，但农地还是没有由点到面真正地流转起来，“流而不转”、“转而不畅”的问题普遍存在。在这种土地制度下，农民只获得了使用权和收益权，其他权利无法保障。特别是处置权的缺失，使土地的流转失去了动力机制。
3.3 现有农地制度阻碍了工业化与城市化进程
在农村发展实践中，人们逐渐形成这样的共识：农业问题要通过工业发展来解决，农民问题要通过非农化来解决，农村发展问题要通过城镇化来解决。也就是说，建设社会主义新农村以及解决“三农”问题不能仅仅局限在农村以及农业内部，而是要把农村和农业的发展纳入到国民经济发展的大格局中来。只有通过工业化和城市化吸纳农村剩余劳动力，才能使农村土地向少量种田能手、大户集中。然而，在目前的农地制度下，由于土地承包权和集体成员的身份息息相关，所以部分农民或其家人为了保障现有的利益往往会保留其农村本地户口，对有能力脱离土地的农民，形成了一种身份上的束缚。由于现有的社会保障体系并未覆盖农村人口，土地对于农民来说，其作为生产要素的功能已经降低，更多的是体现一种社会保障的功能。因此，农民即便常年进城打工，也不会轻易放弃这片土地，“离乡不离土”是绝大多数农民工的处境。无法割断与土地的脐带再加上城镇对流动的农民并未完全开放的现实，使得大部分农民不得不选择亦工亦农、亦商亦农的兼业化转移方式，这无疑增加了农民转移的心理负担。土地实际上成为拴住农民的绳索。
3.4 农地征用制度不合理，导致过度非农化
根据《中国国土资源公报》统计数据分析，1997～2004年我国非农建设共占有耕地161.92万hm2。大量农地的征用，为工业化和城市提供了必须的土地资源，也为地方发展筹集了大量资金。但与此同时，盲目圈占农地，造成投资规模膨胀和投资结构失衡，并产生大量“三无农民”，给农村以及整个社会的发展和稳定带来了严重问题。产生这一问题的根源在于，在我国农地征用制度下，征地范围过宽、补偿标准过低，尤其是土地增值收益分配不合理。曲福田等（2001）的调查表明：在土地收益分配过程中，农村集体以及农民通过征地补偿分别获得了土地出让金中的22. 1 %以及26. 7 %；中央政府通过耕地占用税取得了土地收益中的8. 4 %；省政府分配所得只有4. 7 %；多达38. 2 %的土地收益滞留于市、镇政府手中。由于利益分配偏向和政绩要求，地方政府在经济与权力效用最大化的驱动下，在农地非农化中起着关键作用，具有强烈的供给意愿，加速了土地征用的进程。
4 我国农村土地制度的改革思路
毋庸置疑，土地问题已经成为新农村建设的核心问题。在家庭联产承
西部资源28TERRITORY FORUM包责任制已失去活力的情况下，农村土地制度改革势在必行。是否要否定现行的集体所有？这是一个仁者见仁、智者见智的问题。无论如何，目前我国土地制度改革的目标是明晰产权关系，建立规范的农地流转机制，促进农业化规模经营。在这样的前提下，笔者提出了我国农地制度的改革思路。
4.1 完善现行的集体所有制
关于我国现行农地产权制度的缺陷，理论界的研究成果很多，认识也比较一致。但对于制度创新思路的讨论却存在不同的主张，代表性的观点主要有三种：农地国有化、农地私有化和完善集体所有制。
支持农地私有观点的主要有杨小凯等。杨小凯（2002）从土地私有制与宪政共和的关系，强调土地私有产权，乃至于一般私有产权是构成宪政的基础，并以英国土地私有制是英国宪政的基础，并为后来的经济发展提供制度保障，并且通过分析18世纪英法制度差异，指出法国落后的根本原因在于其对土地私有制的限制，由此推论中国改革的核心问题在于土地私有制改革。与农地私有化的论点相反，温铁军（1999）则认为，土地资源约束条件下，与地权平均化的制度成本相比其收益是低的，而完全市场化条件下引发的土地兼并和贫富分化将是致命的。作为反对私有化的另一个学者，周天勇（2004）批评当前的土地集体所有制度，认为其产权残缺导致效率降低，并为此建议将目前的集体所有土地改变为国有土地。
现代产权经济学认为，私人产权是一种有效率的产权安排。但是，在我国基本社会经济制度框架下，农地私有化面临着强大的意识形态阻力。这种制度变迁除非由国家供给，否则任何层次的行动主体在短期内都不可能推进。农村土地国有化虽然是公有制框架下的权属转移，意识形态阻力小，但推行农地国有化的权属变更，无论采取收购还是剥夺的方式，都存在着国家与集体之间巨大的交易成本。因此，农地国有化或私有化的主张都不具有现实可能性。
根据上面分析，完善集体所有制是我国目前农地制度创新的现实选择。从对集体产权的缺陷所作的分析可以看出，由于集体概念的模糊性、集体组织结构的变化及其功能异化等原因，使得目前农村土地的集体所有不可能做到清晰化。因此，农地集体所有制改革的重点是：改造目前虚无的农村集体所有制，将模糊的集体所有改革为集体每人明确其产权所有；
摄影 张智清
通过法律形式确定农民具有土地承包权自由流转的权利。要明晰土地所有权的归属必须在法律上统一、清楚地界定“集体”的概念。确保农地承包权自由流转的前提条件是在法律上保障农民对承包土地的排他性权利。
4.2 建立以农地承包权为依据的农村社会保障体系
建立与完善农村社会保障体系，是新农村建设的重要一环。但长期以来，我国的社会保障制度一直是以城镇社会保障为主体，农村社会保障始终处于边缘状态。这种现象在很长一段时期内被认为是合理的，其惟一、也比较容易被人们接受的理由就是农村居民已经拥有了国家给予的土地使用权，从而也就获得了土地提供的保障。但随着农村经济的发展，农村居民收入水平和生活水平的不断提高，土地保障作用已日渐减弱，土地这一最后保障因而出现“虚化”。建立农村社会保障制度成为了众多学者热烈讨论的话题。然而问题在于，在我国现有条件下建立起的社会保障制度能够在多大程度上满足农民对生活保障的需求？中华人民共和国2006年国民经济和社会发展统计公报数据显示，2006年末全国总人口为13.1亿人。按照我国实际户籍人口城镇化率36%计算，我国农村现有8.4亿人，即使再考虑到我国大约1000～2000万左右的农村非农户籍人口（如乡村教师等非农业人口），农村中也还有8.2亿人需要安排社会保障。要给这8.2亿人提供哪怕是最低的生活保障，不仅中国政府做不到，任何一个发达国家政府也做不到。近年来乡镇企业的异军突起，为部分学者提出建立农村社会保障制度提供了口实。但据梁鸿（2000）的研究，即便在经济发达的苏南农村，目前仍有89.17%的人拥有土地，在这些拥有土地的农户中，认为土地对家庭有保障作用的仍占68.17%。那么，在广大内地农村，土地的保障作用就更是无可替代
国土论坛29西部资源TERRITORY FORUM国土论坛摄影 敖英松
依据自己的土地承包权得到用以保障基本生活的相应收益。以农地承包权为依据建立我国农村社会保障体系，是我国当前形势下的最可靠、现实的选择。
5 结束语
土地问题尤其是土地制度问题是新农村建设与“三农”问题的核心。跳出农村和农业内部，将新农村建设和工业化、城镇化以及非农化作为一个整体全盘考虑，才是解决农村土地问题的正确思路。正如前面所提到的，任何制度都不可能是一劳永逸的，我们所提出的政策建议也只是在我国现实条件下暂时的制度安排。事实上，我国自改革开放之初对农村土地采取的集体所有制模式，只是由传统计划经济体制向社会主义市场经济体制转变过程中采取的一种过渡性选择。市场经济的发展必然会带来农民对权属转移意识形态阻力的弱化，那么随着工业化、城镇化演进所带来的农业人口比例的降低，如果实行土地产权私有制创新，随之而来的土地兼并不会带来大量农业人口因失地而外流，而且在政治上也具有可接受性的话，土地产权私有化也是值得寻求的。相应地，土地保障也只是在我国特殊条件下的产物，不是真正意义上的社会保障，因而是不稳定的，必然随着工业化、城镇化和农村剩余劳动力非农化就业的发展逐步向社会保障制度过渡。
了。从上述分析可以看出，任何离开土地保障来谈论建立农村社会保障都是不现实或不具备普遍意义的。
土地保障作用的日渐减弱以及由于影响农业规模经营而遭到众多学者批判的根本原因在于，传统意义上的土地保障形式是将土地分割为许多小块，分别由各家各户农民耕种，用所生产的产品来满足农民的基本生活之需，由此导致了对农业规模经营的负作用。土地保障和经济效率之间的矛盾是不容回避的，解决二者之间矛盾的出路在于，更新与变革土地保障的形式，在坚持农户对土地承包权不变的前提下，将土地集中耕种，规模经营，产品则在承包者和实际使用者之间进行分配，农民（上接16页）产能应当满足“碳钢企业吨钢综合能耗应低于620千克标准煤，吨钢耗用新水量低于5吨，吨钢烟粉尘排放量低于1.0千克，吨钢二氧化硫排放量低于1.8千克”等诸多环保条件。电解铝方面，将在2010年底淘汰落后小预焙槽电解铝产能80万吨。同时，对现有电解铝企业也提出了“吨铝直流电耗要下降到12500千瓦时以下，吨铝外排氟化物量大幅减少”等标准要求。中国钢铁工业协会人士说：“以前淘汰落后产能是胡萝卜加大棒，这次可能更多的是大棒。”钢铁是中国落后产能较为集中的行业之一，尽管过去几年间，相关部门一直在加大对钢铁行业落后产能的淘汰力度，但是效果并不理想。由于缺乏长期有效地监督检查，尽管面临政策的高压，中国钢铁产能依然不断增加。这其中大部分的新增产能都没有经过相关部门的核准。本报获得的一组中钢协调研的数据显示：截止到2009年年底，全国已有和今年建成投产的热轧宽带钢轧机中，经国家核准建成39套，产能占比重65%；未经国家核准的有30套，产能占35%。另外，未经国家核准的中宽带钢轧机产能约3000万吨。此外，目前全国已有和今年建成投产的中、宽厚板轧机中，经国家核准建成33套，产能比重47%；而未经国家核准的多达43套，产能比重53%。上述中钢协人士粗略估计说，中国钢铁行业近年来增加的产能中，大约有70%未经国家核准。此前，国家发改委产业协调司副司长熊必琳曾对本报说，未经批准的产能均属违规产能，按照相关文件，都属于淘汰之列。另据了解，《意见》还将明确，中央财政将专门拿出经费设立“淘汰落后专项资金”，用于支持地方淘汰落后产能。据悉，这部分钱，将主要用于中西部经济不发达地区和淘汰过程后续困难较大的企业。相关官员说，“专项资金，全部由中央财政出，不需要地方配套，主要用在职工安置和企业转产方面”。该官员没有透露中央财政在此方面的预算。上述官员还表示，为了能够尽快完成淘汰落后的任务，12个部委已经协商决定，对任务较重且完成较好的地区和企业，今后将在安排技术改造和节能减排资金、土地开发利用、融资支持等方面给予倾斜。据悉，国务院之所以突然发力加快对落后产能的淘汰力度，一个主要的原因是，根据2009年9月发布的“国务院38号文”，近10个行业的淘汰任务最晚不迟于2011年底前完成，有的则要求在今年年底前结束。但到目前为止，进展相对缓慢。相关官员说，“时间紧、任务重、压力大”。从国务院定下的目标来看，淘汰落后产能这个中国难解之题，留给政府和各个行业的时间已经不多。西部资源30
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