开放条件下我国粮食安全政策的选择

我国是一个有13亿人口的大国，粮食安全始终是关系经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。在开放条件下，粮食的有效供给、供给的稳定性以及可获得性都将受到国际市场的深刻影响。准确把握当前国际粮食市场特征，选择切合我国国情和长远发展需要的粮食安全政策，对于加强粮食进出口有效调控、强化我国粮食安全战略、确保粮食安全目标实现具有十分重要的意义。

一、开放条件下粮食安全政策选择必须统筹考虑国内国际两个市场

根据世界粮食首脑会议的定义，粮食安全是指所有人在任何时候能够获得充足的、安全的、有营养的食物，这其中包含三方面基本含义，一是充足的供给（Supply），二是供给的稳定性（Stability），三是粮食的可获得性（Access），即在经济和运输等条件不会对人们获得粮食造成困难和障碍。随着世界经济一体化进程的加快，国内国际两个市场的相互联系和相互作用不断加深，粮食安全三个基本方面都将受国际市场越来越大的影响，粮食安全政策的选择必须统筹考虑国内国际两个市场。

就供给（Supply）而言，要保障市场上要有充足的供给

数量，既要考虑国内生产，又要考虑粮食的进出口贸易。粮食的有效供给取决于国内生产和从国际市场上的净进口；国内生产是最基本和主要的供应渠道，进出口贸易则对供给总量和结构发挥着非常重要的作用。

就供给的稳定性（Stability）而言，要保证粮食供给的稳定，包括价格、数量和质量的稳定，既要减少国内生产和市场自身的波动，又要尽可能减缓国际市场波动对国内生产与市场的影响。国际市场的波动除受季节、气候和供需平衡、粮食政策等经济因素影响外，还受国际关系、地缘政治等社会政治因素的影响。

就可获得性（Access）而言，开放条件下，国际市场价格波动、国际跨国公司对粮食市场的垄断、国际运输成本变动、粮食出口限制禁运政策等都将对人们获得粮食的能力和可持续性造成影响。

二、当前国际粮食市场呈现出波动性、不确定性和风险性加大的特征

2006年特别是2007年下半年以来，国际粮食和主要农产品市场经历了前所未有的剧烈波动。粮价大起大落，许多国家在粮价上涨时采取了限制和禁止粮食出口的政策，一些低收入缺粮国引发了社会动荡。与以往不同的是，这次国际市场波动除受气候变化、人口增长及供需周期等常规因素影

响外，石油矿物能源价格、生物质能源发展政策及金融投机资本等非传统因素的影响十分显著。波动性、不确定性和风险性加剧将成为未来国际粮食和主要农产品市场的重要特征，这是我国粮食安全政策选择必须充分考虑的重要因素。

（一）波动性加剧：价格大起大落，政策因势而变，供需时紧时松

2006年世界粮价开始上涨，2007年持续走高，2008年上半年粮价急剧拉升至创记录的高点，下半年出现大幅回落。以大米每吨月均价格为例，2006年1月为302美元，7月涨至322美元，涨幅6.6%；2007年年初为318美元，年底为376美元，涨幅18.2%；2008年1月为385美元，5月达到近1000美元的历史高点，涨幅149.9%；此后快速回落，年底跌至582美元（图1）。2007年末至2008年初粮价飞涨、供给偏紧时，印度、越南、乌克兰等粮食出口国纷纷采取限制出口措施，而沙特阿拉伯等粮食进口国则大幅降低粮食进口关税以保证供给；2008年下半年，印度、印尼、泰国、巴基斯坦等国粮食丰收，越南、印度等国又取消或放松了对粮食出口的限制。此轮国际粮食市场波动幅度之大、周期之短是前所未有的，在相当程度上预示着国际农产品市场波动的加剧。

美元/吨 110010009008007006005004003002001000JulMarMayJulSepNovMarMaySepNovMarMayJulSep06-Jan07-Jan08-JanNov大米 玉米 小麦 09-Jan 图1 2006－2008年国际粮食价格走势

资料来源：粮农组织 http://www.fao.org/es/esc/prices/PricesServlet.jsp?lang=en

（二）不确定性增加：非传统因素如能源价格、投机资本、生物质能源发展对农产品市场影响日益显著

此次粮食危机中，石油矿物能源价格的大起大落通过化肥、农药、农膜等农业生产资料生产及农产品运输的直接作用对国际粮食市场造成了巨大而显著的影响；生物质能源的发展不仅增加了对农产品的非传统需求，而且打通了农产品市场与能源市场的分隔，使其密切关联，相互作用和相互影响；金融投机资本在农产品和能源两个市场上的大进大出成为农产品价格大幅波动的重要因素。这些非传统因素的出现大大增加了国际农产品市场的变数和不确定性。

以生物质能源发展为例，原油价格的显著上涨促使乙醇等生物燃料的规模生产和利用成为可能，生物燃料市场的兴

起增加了对玉米等农产品新的需求，同时使得农产品市场与能源市场密切相关，一度成为粮食价格上涨的重要原因，影响十分显著。美国是世界玉米的最大出口国，占世界玉米出口总量的60%以上，2008年美国用于生产燃料乙醇的玉米达9144万吨，占其国内玉米消费的35%和世界玉米消费的12%；而2001年燃料乙醇玉米消耗仅1793万吨，占其国内玉米消费的9%（表1）。据粮农组织估计，2007年欧盟生物柴油生产部门耗用了占其成员国60%、全球产量25%及全球贸易70%的油籽产量。

表1 2001-2008年美国玉米用于燃料乙醇增长情况

单位：千吨

年 份 产 量 出口量 燃料酒精消耗 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 241377 227767 256229 299876 282263 267503 331178 307386 200939 200748 211595 224609 232014 230675 261672 259092 17932 25287 29657 33611 40726 53838 76867 91444 资料来源：美国农业部

http://www.ers.usda.gov/data/feedgrains/StandardReports/YBtable31.htm

（三）风险性增大：价格剧涨及各国采取的限制政策使得利用和依赖国际市场的风险增大

自由贸易能够带来福利增长的前提条件之一就是市场的充分自由竞争，而当前国际粮食市场上的大部分交易主要由跨国公司垄断，美国ADM、美国邦吉、美国嘉吉、法国路易达孚四大粮商控制着当今社会国际谷物80%的市场份额，他们凭借垄断地位，在国际粮食市场定价方面具有很大的话

语权和决定权。粮食是需求弹性很小的特殊产品，像中国这样的大国如果依赖国际市场程度较高，不但不能通过贸易增加福利，在国际粮食价格大幅上涨时反而面临巨大的进口支出风险。

2006年12月国际市场大豆月均价格为每吨263.82美元，2007年12月为440.32美元，2008年6月为586.21美元。价格的上涨使得中国大豆进口额增幅远大于数量增长，与2006年（进口量2828万吨、进口额75亿美元）相比，2007年中国大豆进口数量增加了9%而进口金额则增加了53%，因价格上涨因素大豆进口比上年多支出了33亿元。同理推算2008年因价格上涨，大豆进口比2007年增加支出79亿美元，比2006年增加支出119亿美元（表2）。

我国大豆进口占消费总量的2/3，2008年大豆进口开支增加折合500多亿元。我国实施大豆振兴计划年投入1亿元，2008年在大豆进口上多花的钱可用来实施大豆振兴计划500年。

表2 2006-2008年中国大豆进口支出增长情况

年 份 进口金额（亿美元） 进口金额同比增长（％） 进口金额比2006年增长（％） 进口数量（万吨） 进口数量同比增长（％） 进口数量比2006年增长（％） 资料来源：中国海关统计年鉴。

2006 74.9 2828.4 2007 114.7 53.1 53.1 3081.8 9.0 9.0 2008 218.2 90.4 291.4 3743.4 21.5 132.3 2008年国际粮食市场波动及各国的反应警示我们，依赖

国际市场还面临进口限制和进口禁止的风险。2007年底至2008年上半年，随着全球粮食价格不断上涨，有近30个国家开始大幅度提高出口征税、采取限制和禁止粮食出口的措施。一些粮食低收入粮食净进口国家因粮价上涨进口困难引发了社会动荡和政治危机。从更长的历史跨度看，很难排除一些国家把粮食作为政治武器来使用，如1965～1967年，美国对印度采取限制出口粮食政策，最终迫使印度改变其反对美国入侵越南的外交政策。

三、中国的粮食安全必须立足国内实现基本自给，同时必须充分利用国内国际两个市场和两种资源

粮食是关系人生存的特殊而敏感的产品。粮食供给即使出现一些细小的问题都有可能引起人们不必要的恐慌和过度反应，导致市场的剧烈波动而影响社会的稳定。中国是13亿人口的大国。经验和教训告诉我们，中国的粮食供给不可能较大程度依赖进口，确保中国的粮食安全也不可能寄希望于国际市场，粮食问题必须立足国内解决，如果粮食生产出问题，任何国家也帮不了我们。

2007年我国粮食消费总量5.13亿吨，占世界粮食产量和消费量（世界谷物产量23.4亿吨）的20%左右。如果中国粮食自给率为90%，则需进口粮食5000万吨，占世界粮食（谷物）2.88亿吨出口总量的15％；如果中国粮食自给率为80%

则需进口粮食1亿吨，占世界粮食出口总量的30％，这将对国际粮食市场和世界粮食产生重大影响。2007年粮食危机中一些国家将粮价上涨的原因主要归于中国等新兴国家消费的增长。如果我国的粮食消费中的20%靠进口，我们面临的不仅是巨大的财政压力，还有巨大的政治和道义压力以及保障有效进口的巨大压力。

2008年粮食危机中，海地、布基纳法索、喀麦隆、埃及、印度尼西亚、科特迪瓦、毛里塔尼亚、莫桑比克和塞内加尔等国不同程度都出现了因粮价飙升、粮食供需趋紧引发的社会动荡，其警示是深刻的。我国在这次世界粮食危机和金融危机中遭受的影响相对较小，经济和社会保持了相对稳定和较快发展，重要原因之一是近年来粮食连年丰收，有效保障了国内粮食安全，发挥了重要的物质支撑和基础作用。这从正面证明了立足国内确保粮食安全对于社会经济稳定和发展的重要性。

与此同时，我国的资源禀赋决定了粮食安全在立足国内基本自给的同时必须充分利用国际国内两个市场两种资源。我国人均耕地只有1.38亩，不到世界平均水平的40％；人均水资源总量只有世界平均水平的1/4；森林覆盖率约为18.2%，相当于世界平均水平的61.52%；人均草地资源为世界人均水平的32%。随着工业化和城镇化进程的加快，耕地将继续减少，今后扩大粮食播种面积的空间极为有限。随着

人口增长和人民生活水平的提高，对农产品的需求将呈刚性增长，据预测，今后几年我国粮食需求每年增长40亿公斤，肉类需求每年增长80万吨，食用植物油需求每年增长100万吨。

保障我国农产品有效供给始终是我们面临的十分艰巨的任务。充分利用国际市场和资源调剂国内农产品供需，有助于增加农产品有效供给，减缓对资源和环境的压力。2008年我国大豆进口218.1亿美元(3743.6万吨)，占农产品进口总额的37.2%；食用植物油进口89.9亿美元，占农产品进口总额的15.3%；棉花进口35.3亿美元，占农产品进口总额的6%。将大豆进口量折合种植播种面积计算，进口3743.6万吨大豆需占用耕地3.32亿亩,占我国作物播种面积的14.4%和粮食播种面积的21%（表3）。加上植物油和棉花进口折算，我国大宗农产品进口折合播种面积占国内作物播种面积的18 %左右。从一定意义上讲，“进口大宗农产品就是进口土地和水资源”的说法是有道理的。

表3 我国进口大豆折合作物播种面积

年份 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 进口量 1041.9 1394.0 1131.7 2074.4 2017.8 2659.1 2828.4 3081.8 单产 110.4 108.3 126.2 110.2 121.0 113.6 114.7 96.9 进口大豆所需 9438.3 12868.4 8966.7 18823.6 16675.8 23400.0 24658.5 31804.2 占作物播种面积 比重（%） 4.0 5.5 3.9 8.2 7.2 10.0 10.5 13.8 占粮食播种面积 比重（%） 5.8 8.1 5.8 12.6 10.9 15.0 15.6 20.1 （万吨） （公斤/亩） 播种面积（万亩） 2008* 3743.6 112.7 33224.3 14.4 21.0 资料来源：中国农业年鉴、中国海关统计年鉴。 注：* 2008年作物播种面积、粮食播种面积按2007年计算，单产按近几年平均值计算。

四、从开放视角审视，粮食安全政策选择关键是要处理好进出口贸易与合理保护的关系

中国的国情和国际粮食市场特点决定了开放条件下中国的粮食安全既要立足国内生产实现基本自给，又要充分利用国际国内两个市场两种资源，政策选择的关键是加强对农业和粮食生产有效保护和支持。

（一）粮食进出口贸易的定位是调节余缺、弥补不足而非促进基于比较优势原则上的资源配置

国内粮食生产的稳定发展及农业综合生产能力的提高是实现“基本自给”的关键和实现粮食安全的基础。任何时候任何情况下，粮食进出口贸易不能影响我国粮食和农业发展，不能影响我国农业和粮食生产能力的提高。受农业资源禀赋和农村劳动力转移制约，我国在粮食等大宗资源集约型产品上不具比较优势，基于比较优势原则上的资源配置不可能成为粮食贸易追求的目标。粮食贸易和进出口调控政策的选择应充分考虑粮食安全的长远和根本需要，保持粮食和农业生产的稳定和发展。粮食安全目标的实现，需要牺牲短期效率为代价。在资源配置导向上，不能单纯根据比较优势原则，应加强政策引导，确保有足够的资源特别是耕地资源和

科技研发资源用于粮食生产。考虑到国际粮食市场大部分被几个跨国粮商垄断的现实，更不能根据短期的比较优势和比较利益来选择政策，粮食和大宗农产品必须保持必要的自给水平，以保持我在国际粮食定价中的话语权。

（二）必须充分考虑我国粮食和农业生产小规模特征及国际主要出口国的差距，加强对粮食和农业的保护和支持

中国粮食安全需要但不能依赖国际市场，进口粮食是对国内市场的必要补充，目的是要提高可持续的粮食安全水平，而不能危及国内产业发展。由于我国小规模生产特性以及粮食等大宗农产品竞争力弱的状况难以改变，随着劳动力成本的提高，我国农业与世界主要农产品出口国的竞争力差距将进一步扩大，因此加强对粮食生产的合理保护，不断提高粮食综合生产能力，是开放条件下我国粮食安全政策选择的必然要求。

一个产业如果其产品没有合理的价格、生产者和经营者没有必要的利润水平，其健康发展是很难实现的，更谈不上确保质量和安全。要确保粮食生产，必须注意合理的关税保护，避免粮食进口价格过低对国内价格产生打压和抑制作用。必须充分利用国内支持补贴政策空间，加强对粮食和农业的支持和补贴力度。只有通过与竞争力差距相当的保护和支持水平，才能保证我国小规模生产者具有相对公平的竞争环境，

才能保证我国粮食产业具有活力和可持续发展的能力。

（三）必须充分考虑国际粮食市场波动性、不确定性和风险性加剧的特点，加强对有限的政策空间的保护，有效调控粮食进出口贸易

中国农业和粮食生产抗御自然风险和市场风险的能力不强，农产品供需平衡十分脆弱，卖难买难问题经常交替出现。必须在开放市场的同时切实加强对粮食进出口的有效调控，最大限度地减少和避免国际市场波动对我国粮食生产和粮食安全的不利影响。2008年世界粮食危机警示我们，市场越是开放，国内国际两个市场的相互影响越大越直接，就越需要加强对进出口的有效调控。

加入世贸组织过程中，我国农业作出了广泛承诺，农产品平均关税水平已降至不足世界平均水平1/4的15.1%，小麦、玉米、大米等实行关税配额管理的重要农产品配额量大且配额内关税多为1%、最高仅15%，国内支持也作出了比其他发展中国家更大的承诺。面对严峻的国际农产品市场形势，我国保留的政策空间已十分有限，必须着眼长远、着眼我国劳动力成本不断上涨的现实，在多双边谈判中重视和加强对我有限政策空间的保护。

（四）必须充分考虑我国粮食和农业贸易面临的国际环境，努力推进公平贸易

贸易自由化的推进必须建立在公平基础之上。在我国高度开放粮食和农产品市场的同时，各国农业仍保持着很高的保护水平。世界平均农产品关税水平达62%，不少国家存在大量关税高峰，发达国家普遍实施高额农业补贴支持政策，对农业补贴和支持水平居高不下。此外，各国越来越多地使用技术性限制措施来控制进口，实施的卫生与植物卫生措施（SPS）和技术性贸易壁垒（TBT）呈快速增长态势。高度保护和高度扭曲的国际农产品市场一方面限制了我国农产品比较优势的发挥和农产品出口的扩大，另一方面使我国开放的农产品市场成为农产品出口国聚焦的目标，增加了我农产品进口压力。这就要求我们在贸易自由化进程中，在积极推动其他国家开放农产品市场、减少扭曲的同时，加强对我国农业的保护，强化贸易促进，确保公平贸易。（《农业贸易研究》2009年第4期 倪洪兴）