亟需加强对建设单位的监管

亟需加强对建设单位的监管

2009年6月27日，上海闵行区莲花河畔景苑一栋在建的13层住宅楼轰然倒塌。目前事故调查组对事故的原因及对责任人的处理也已公布。事故的主要原因是业主(也是建设单位)在施工现场指定高堆土引起。这让我们看到了建设单位(业主)在建设过程中的强势，也看到了建设单位不规范行为对建设工程造成的严重不良影响，更看到了强化对建设单位的监管已到了刻不容缓的程度。本文就加强对建设单位的监管提出自己的想法。

一、建设单位存在市场和现场两方面的问题：

1.市场方面：

(1)投资者(业主)的投资行为与建设行为混为一谈。社会普遍认为，谁投资，谁就是建设单位，根本就没有思考建设单位是否具备专业能力的问题。正因为谁投资，谁就可以做建设单位，法律法规对建设单位的条件又未作硬性的规定，所以，目前履行建设任务的不少单位，在能力和技术上都不具备条件，建设过程“瞎指挥”就在所难免。

(2)资金不到位。现在的建设单位，在买方市场的作用下，正常付款的变成了不正常的现象，拖欠工程款倒成了常规，有些建设单位想正规也正规不起来。

(3)招投标行为不规范。有些建设单位利用招投标代理的买方市场设置不合理招投标条件，有的想方设法规避招投标，有的甚至搞虚假招投标，以牟取暴利。

(4)对工程建设提不合理要求。有些建设单位利用建设工程的买方市场，有的设置不合理的工期；有的随意压价，甚至远低于成本价；也有的要求投标单位承诺在中标后的不

合理附加条件；还有的干脆肢解工程，使施工现场处于失控状态。

2.现场方面：

(1)可行性研究不充分，忽视施工的不利影响。有些建设单位对工程周边居民和环境的保护投入不足、措施不力，再加上有些管理部门对投资者的迁就，对工程的不利因素控制不严，最终给施工留下隐患，给社会留下后遗症。

(2)为获取更大的利益，有些建设单位随意降低施工措施要求或减少施工措施，使施工风险急剧增加。有些业主一味要求设计单位降低用钢量，有的甚至在审图后，还要求施工单位用签证的办法来减少用钢量，以降低建筑成本。

(3)有些建设单位干涉工程管理，指定分包队伍。有的甚至指定无资质的队伍进入现场施工；更有甚者连资金也不从总包单位走，直接付给指定分包，造成总包无力管理。

(4)有些建设单位不合理地指定建材或建材供应商，有的为此影响工程质量，甚至影响建筑产品的使用功能。

二、建设单位在建设过程中存在问题的原因

1.建设单位的形态和法律地位还未真正确立。我国至今还没有对建设单位作出明确界定，一般认为投资者(业主)就是建设单位，将投资行为与管理行为混为一谈，抹杀了建设单位的专业特性。专业主管部门未对建设单位提出专业化的要求，也无法明确其法律地位。

2.建设行为的法律意义不明确。建设行为是建设单位向施工单位购买建筑商品，还是建设单位自己在集成(制造)建筑商品，其法律意义是不一样的，涉及到谁向社会承担建筑

商品的法律责任。

3.法律法规对建设单位的约束力太弱。我国现有的法律法规对建设单位的约束力很弱，而建设单位对建设过程的作用或影响是很大的，两者不对称。此外，建设监管机制对建设单位的制约力也远远起不到规范的作用。

三、规范业主建设行为的对策

1.明确建设单位的法定地位。建设单位是指受投资者(业主)委托，将建设工程的人力、物力和知识产权等资源集成(制造)为建筑商品的专业单位。它具有如下特征：

(1)建设单位是建筑商品的集成(制造)者。他们是集勘察、设计、建材、施工、监理等的成果，集成(制造)的是建筑商品，并对建筑商品承担相关的法律责任。

(2)建设单位掌握建筑商品生产过程所需的资源。根据投资者(业主)的委托，拥有建筑商品生产过程的人力、物力和知识产权的支配权，也是生产过程的组织者。

(3)建设单位服务于投资者(业主)的利益。建筑商品最终由投资者(业主)所有。所以，建设单位在建筑商品营造过程中也必将服务于投资者(业主)的利益，实现投资、进度、质量等目标。

(4)建设单位处于工程管理的核心位置。建设单位的工程管理工作涉及项目可行性研究阶段、设计阶段、施工阶段、使用准备阶段和保修阶段，分别由不同单位完成这些任务，而这些单位的工作任务和利益均由建设单位来管理和调节。

2.建设单位与投资者分离，实施专业化管理。投资者(业主)投资后的建设行为，由于

专业性强、要求高、过程长等实际情况，从投资单位分离出来，实施专业化管理，已经刻不容缓，也是规范建筑市场的源头。

3.建设单位必须是企业法人组织。从建筑产品是商品这一属性来讲，建设单位是建筑商品的集成(制造)者，而商品的集成(制造)者必须是企业，并承担相应的民事、法律责任。

4.对不同的投资主体实施分类管理：

(1)政府财政或政府财政为主的投资建设行为，应由专门机构实施统一的建设管理。深圳市建筑公务署、山西省政府工程建设事务管理局对政府财政投资项目实施了统一的建设管理，都取得了很好的效果。这样的管理模式集中度高，便于管理，便于监督，有效解决了目前政府投资项目的种种弊端。

(2)民营经济为主的建设行为主要依托市场调节机制，政府监管以公共安全为底线，环保、节能达标为基本策略。

(3)房产投资涉及民众利益，应该实施最严格的建设管理。其基本要义有：实施准入制度，达不到一定的资本量，不能涉足房产；投资者(业主)与施工企业不能为同一经济体；严格执行产业要求，如环保、节能必须达标；房屋商品上市，每个商品单位(户)必须检验合格，并有详细的使用说明。

四、加强对建设单位监管的途径

1.对建设单位实施专业管理和资质管理，将建设单位从投资者(业主)中分离出来后，必须对建设单位实施行业的专业管理，并对其建设能力实施资质管理。建设单位的建设能

力(包资质)与其承担的建设任务和法律责任必须相对应。

2.对建设单位申领的施工许可证加入安全的内容。目前建设单位申领施工许可证时审核的都是静态的施工条件，施工许可加入安全的内容(国务院有安全许可制度)就可对建设单位实施动态的安全监管，这对建设单位的自我约束和加强管理会更加有效。

3.转变政府监管模式。首先，在管理对象上，将当前监管施工单位为主，转变到监管建设单位为主。其次，对建设单位的市场行为以诚信管理为主，并制定具体管理和制约的措施。再次，对建设单位在工程上所用材料、施工及管理行为实施定期抽查、公布为主，接受社会监督，以提升监管形象和力度。