促进城乡生产要素自由流动

促进城乡生产要素自由流动

城乡生产要素自由流动既是城镇化的重要内容，又是工农城乡关系的重要表现。随着经济社会的发展，各种生产要素在城乡之间流动的规模越来越大，影响也越来越广。但是，从目前来看，城乡之间生产要素在流动过程中还存在较为明显的流向城镇的“单向性”特征，要素价格形成机制亟待完善，要素流动的制度障碍还较为突出。为解决这一问题，2019年5月5日，《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》发布，其中对“建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制”进行了专门的安排部署。

一 河南城乡要素流动的现状

要素流动是资源合理配置的必然要求，是区域经济保持活力和竞争力的重要体现。城乡之间生产要素的自由流动既是城镇化的重要内容，又是工农城乡关系的重要表现。客观上看，新中国成立

以来，尤其是改革开放以来，城乡要素流动的规模越来越大、影响越来越广。

（一）乡村生产要素向城镇流动的现状

从乡村要素向城镇流动看，主要包括以下几个方面。

一是大量劳动力和人口流入城镇。河南是全国人口大省，改革开放以来，城镇化率由1978年的13.6%上升到2017年的50.16%，城镇人口由963万人增长到5444万人，城镇人口增加了4481万人（见图1）。由于计划生育政策在城市更为严格，所以城市新增的4481万人中，绝大多数是由农业转移人口转化而来。当前，河南城镇化率仍处于高速增长阶段，正在以年均1.5个百分点的速度提升，这就意味着每年需要转移100多万人进入城镇。而且，从农村转移出来的人口大多数是青壮年劳动力。大量年轻人的到来，为城镇发展提供了必需的劳动力，也带来了消费、生机和活力。

图1 1978年以来河南城乡人口情况

二是农村土地转化为城镇建设用地。无论在城市还是乡村，土地都是最为稀缺的资源。农业生产活动需要土地，城镇化也需要土地来承载。在城镇化过程中，人口大量涌入、产业发展、基础设施建设都需要土地来承载，城镇化在空间上的一个重要表现形态，就是城镇建设用地面积的扩张。

改革开放40多年来，我国“土地城镇化”快于“人口城镇化”的现象普遍存在。以河南38个市为例，2010年以来，38个市建成区面积从2014平方公里增长到2685平方公里，增加了671平方公里；城区面积从4101平方公里增加到5132平方公里，增加了1031平方公里（见图2），这些新增的城市建设用地，几乎都是由乡村地区土地资源通过各种方式转化而来。

图2 2010年以来河南城市占地面积情况

三是资金从乡村流入城镇。长期以来，由于乡村地区第一产业的收益率和回报率相对较低，而且农村金融发展严重滞后、投资机会少，大量资金通过各种金融机构从农村流向了城市。相关统计数据显示，中国农业银行、农业发展银行、农村信用社和邮政储蓄四大农村金融机构，在全国县域及乡村地区吸纳的储蓄存款高达12万亿元以上，但是全国涉农贷款仅为5万亿元左右，这意味着通过金融渠道从农村净流出的资金就高达7万亿元[1]。

四是生产和生活资料从乡村流入城镇。首先体现在农村生产出来的粮食、肉类、蔬菜等源源不断流入城镇，供城镇居民日用生活所需。河南作为全国重要的粮食生产大省，农业不仅要保证1亿河南人民的口粮，还承担着保障国家粮食安全的重任。其次，农业生产为工业提供原料。像食品加工业所需的麦子、大米、玉米、大豆等都是在农村生产出来；服装行业大量使用的棉花，制糖工业所需的甜菜、甘蔗等也来自农业生产活动。

（二）城镇生产要素向乡村流动的现状

城镇生产要素向乡村的流动，则主要包含以下几个方面。

一是城镇为农业生产和农民生活提供生产资料和生活资料。市场经济的浪潮席卷了地球上的每一个空间，农村也早已成为市场经济的重要组成部分。现代工业的发展，在很大程度上推动了农业现代化的进步。从农机、农具到种子、农药、化肥，现代农业生产所需的生产资料多数都在城镇生产出来。现代化的农业生产工具和高效农药化肥的使用，极大地增强了农业生产能力，提升了农业现代化程度。现代农村居民吃穿住行等生活物资，相当一部分是在城镇生产出来的。此外，随着广播电视和互联网的普及，人们的沟通、娱乐也越来越离不开城镇的服务；现代化的乡村基础设施建设，也需要钢筋、水泥等工业化产品。

二是城镇为农业生产和农村生活提供技术支持和指导。城市作为人类文明的产物，聚集了绝大多数的高校和科研机构，天然成为知识传播中心和创新创业中心。城镇在新理念、新技术、新业态等方面为乡村建设和农业生产提供重要技术支持和服务。作为现代文明生活集中展示区，城镇生活方式对农村居民生活方式改善发挥着重要引领作用。

三是城镇对乡村的资金和资本支持。首先，财政资金从城镇流向乡村。近年来，国家将关注的目光更多投向乡村地区，各地政府对农业农村农民事业的支持力度也在不断加大，各种涉农投入、支农资金逐年增长，农业补贴资金、扶贫资金从城镇流入乡村地区，为农业和农村发展提供了实实在在的支持。其次，工商业资本下乡越来越普遍。各种现代农场、田园综合体、特色农业在乡村大量涌现，促进了现代农业的加快发展；农民工回乡创业也是城镇资本流向乡村的重要形式，极大地丰富了乡村业态，为乡村发展注入新的活力。最后，工业化和城镇化的发展，为大量农业转移人口提供就业岗位，农民工又将外出务工所积攒下来的收入反哺农村，成为城镇资金流向农村的一个重要渠道。

二 当前河南城乡生产要素自由流动存在的主要问题

随着城镇化的持续深化以及乡村振兴战略的实施，在河南这一传统的农业大省，生产要素在城乡之间流动的规模越来越大，影响也越来越深远。但是与“自由流动、平等交换”的目标相比，还存在很多问题，主要表现如下。

（一）城乡生产要素市场的“二元性”依然存在

当前，虽然乡村的重要性得到更多重视，乡村的战略地位也在不断上升，但是受长期以来二元体制的影响，在城乡关系中，城镇仍旧处于强势地位，乡村处于弱势地位。乡村和城镇进行的生产要素交换，并不是完全的平等交换，在一定程度上不平等交换仍然普遍存在。要素市场统一性不高，区域分割，即要素市场具有二元性，要素市场割裂。要素市场的二元性由来已久，如在城乡二元土地制度下，土地征收或征用成为城乡土地要素流动的唯一途径。在此背景下，要素从城市流向农村的辐射效应微弱，而从农村流向城市的集聚效应明显，要素流动呈现明显的单向不均衡发展态势，要素市场城乡二元性突出。城乡要素市场的二元性造成城乡资源不能合理流动和优化组合，城乡要素难以实现平等交换和要素报酬均等化[2]。

（二）城乡生产要素流动“单向性”特征明显

改革开放以来轰轰烈烈的城镇化进程中，劳动力、土地、资本三大要素从乡村地区大量流入了城镇，而城镇流向乡村的数量则显得微不足道。从“劳动力”的角度看，城镇常住人口的增加是持续的、大规模进行的，但是鲜有城镇人口流向乡村地区。虽然现在各地大力倡导农民工返乡创业，但是与每年一百多万的农业转移人口相比，返乡人口就显得微乎其微了。从“土地”的角度看，农用地不断转化成城镇用地、城镇建设用地持续增加和农用地持续减少是城镇化的常态，但是城镇建设用地转换成农用地尚无先例可循。从“资本”的角度看，农民积累的有限财富通过各大金融机构源源不断流入城镇，为城镇的发展做出了巨大贡献。尽管近年来国家支农惠农力度不断加大，社会

资本下乡的意愿也有所增强，但是与数万亿元的农村资金流出相比，虽然不能说是微不足道，但确实不可同日而语。城乡生产要素流动的这种“单向性”，是当前城镇繁荣和乡村凋敝的重要原因。

（三）城乡生产要素市场价格形成机制“扭曲性”特征明显

当前，虽然工农业产品价格剪刀差已经不存在，但是城乡生产要素市场的价格扭曲现象仍然普遍存在。由于农业承担着稳定粮食安全等重大国家战略任务和使命。政策在要素价格形成过程中发挥着重要指引甚至是决定性作用，当政策在不同目标之间进行选择时，经常会牺牲市场效率甚至违背公平交易的市场准则，在一定程度上扭曲了生产要素市场的价格形成机制。“扭曲性”特征最为明显的是城乡建设用地市场，其二元性最为明显。这是因为，在我国，土地城镇化，不仅意味着土地用途和性质的转换，还意味着土地所有权的转换——由集体土地转化为国有土地，在土地征收过程中，几乎完全由政府定价，农民个人和村集体并不能直接与开发商进行竞争性谈判。政府从农民手中征地的价格与政府最终出让价格之间存在巨大差距，这构成了政府收入的重要来源。虽然中央政府一直在大力推进城乡土地市场一体化，但是由于巨大收益的存在，地方政府并没有动力进行土地市场的改革，乡村土地向城镇流动的市场化改革任重道远。

（四）城乡生产要素自由流动的制度性障碍仍旧突出

制度性壁垒是生产要素在城乡之间自由流动的最大障碍，在相当长一段时间内，制约城乡要素双向流动的制度性障碍还非常突出，其中最为典型的则是户籍制度和土地制度。当前，在很多地区，户籍制度远非单纯的人口登记制度，而是蕴含着土地产权、教育、医疗、社保等一系列权利的制度安排。在农村，放弃农村户口意味着放弃对土地的承包权和使用权，以及未来土地的增值收益。在一定程度上，这种户籍制度甚至在很大程度上减弱了人们进城的意愿，成为当前很多已经进城的农业转移人口落户城镇的最大障碍。在城镇，户口意味着可以享受城镇优质的文化、教育、医疗、社保等公共资源。在相当一部分城市，户籍甚至决定了一个人能否买房安家。没有城镇户口，农民工就无法享受城镇的一系列公共服务，很难真正融入城镇社会。户籍制度使得城镇化呈现明显的“不

完全性”特征，广大农民工在城镇工作，身在城镇，心在农村，影响了城镇化发展质量的提高。由于城乡建设用地市场的不统一，同样的一块地，在农村流转几万元一亩，如果能转变为城镇建设用地，就可以卖到几十万元、几百万元甚至上千万元一亩。土地制度及其改革未能顺应城乡要素双向流动的趋势，在很大程度上甚至成为城乡要素合理流动和城乡融合发展的最大障碍。

三 河南省促进城乡生产要素自由流动的对策建议

生产要素在城乡之间自由流动和平等交换是城乡融合发展的必然要求，也是乡村振兴的重要途径。贯彻落实中央相关要求，按照“自由流动、平等交换”的要求，加快构建有利于城乡要素自由流动的体制机制。

（一）加快构建利于城乡要素合理配置的体制机制

针对乡村振兴过程中紧缺的人才，通过制定财政、金融、社会保障等激励政策，吸引各类人才返乡入乡创业；鼓励原籍普通高校和职业院校毕业生、外出农民工及经商人员回乡创业兴业[3]。推进大学生村官与选调生工作衔接，鼓励引导高校毕业生到村任职、扎根基层、发挥作用。有力有序有效深化户籍制度改革，将户籍与隐藏其后的集体经济组织相关权益以及享受公共服务的权利剥离，只有这样，城乡要素流动才能摆脱户籍的标签和制约，更好地顺应市场化的要求。稳慎改革农村宅基地制度，加快完成房地一体的宅基地使用权确权登记颁证。探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置房屋。加快完成农村集体建设用地使用权确权登记颁证。在符合国土空间规划、用途管制和依法取得前提下，积极探索农村集体经营性建设用地入市，允许就地入市或异地调整入市；允许村集体在农民自愿前提下，依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地入市；推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市；推进集体经营性建设用地使用权和地上建筑物所有权房地一体、分割转让；完善农村土地征收制度，缩小征地范围，规范征

地程序，维护被征地农民和农民集体权益[3]。

（二）加大政策对乡村支持引导力度

近年来国家对农业农村发展的支持力度越来越大，但支持力度加大的背后，仍然存在诸多问题，如政出多门，无法形成合力，政策效应大大减弱。因此，理顺支农政策首先应该整合支农资金和政策，按照国家机构改革精神，将农业农村部作为支农资金的主要支配单位和支农政策的主要执行部门，提升资金使用效率，强化支农政策效应。其次，政策的实施应该着眼于更好地发挥市场在资源配置中的决定性作用，绝不能扭曲市场，发出错误信号。如粮食保护价政策的实施，实际上就在很大程度上扭曲了市场，导致价格信号失灵，传导到农业生产中，必然是农业生产不能顺应市场供求关系变化，降低农业竞争力，影响种粮农民收益和积极性[4]。因此，维护国家粮食安全的政策工具选择应该更加科学，逐步由鼓励种粮变为更加重视地力保护，引导农业发展更好地适应市场竞争，逐步提升盈利能力。

（三）加大对生产要素下乡的支持力度

当前，河南多数农村地区市场经济发展较为薄弱，加上农业自身弱质性的存在，如果城乡生产要素交换完全由市场来决定，很有可能导致各种生产要素进一步流向城镇，乡村则继续衰落下去。资本天然是逐利的，相对于其他产业，第一产业效益较低的现象短期内难以根本改变，如果缺乏强有力的政策支持和良好的发展平台，单靠市场的力量，资本下乡很难实现。因此，财政资金除做到“优先保障”和“逐年增长”之外，还要发挥投资引导的作用，更加注重将支农资金运用于发展平台打造、发展配套提升。人才下乡比资本下乡更为紧迫，因为人才下乡可能带来资本，同时人才下乡带来的发展理念变化、运作能力提升将为乡村发展平台打造、资源价值发现带来全新机遇。因此，必须加快实施乡村人才工程，为人才下乡提供各种形式补贴，同时为在乡村振兴中做出贡献的人才提供晋升空间，支持其在更大平台上发挥作用。

（四）加强对农民的现代化培训

所有的交换，都必须由人来完成，人是最具有决定性的因素。农民是城乡生产要素交换的主体，城乡生产要素能否实现自由流动，在很大程度上仍由参与其中的主体的素质和能力来决定。由于各种因素的制约，当前很多农民受科学文化素质所限，参与市场竞争的能力较弱，对要素流动方式、要素交易价格等方面认识比较有限，在选择时难以避免存在盲目或短视现象。基于当前城乡之间的制度安排、要素市场现状，必须加大对广大农民的现代化培训，既要加强科学文化素养的培训，更要加强市场基本常识、交易知识、参与谈判能力的培训。

-全文完-